II SA/Lu 255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia SO (del.) Robert Hałabis, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skarg I. R. i M. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy oddala skargi. Rada Miejska w Z. Uchwałą Nr LV/354/10 z dnia 28 stycznia 2010r. dokonała zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr LI/288/97 z dnia 17 grudnia 1997r. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej zwana jako "ustawa") M. S. i I. R. wniosły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę. M. S. zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy określeniu w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, postulatów skarżącej mających na celu zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenów objętych opracowywanym studium, art. 11 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu studium opinii wydanej przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska z dnia 23 czerwca 2009r. oraz naruszenie art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie w toku prowadzonych prac nad studium interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że postulaty podnoszone przez nią odnosiły się do działki nr .... Wnioskowała ona bowiem o zmianę jej przeznaczenia poprzez wyłączenie z terenu oznaczonego symbolem B 87-U, a zaliczenie do terenów zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz zabudowy usługowej. Ponadto domagała się zmiany w zakresie innych działek tj.: ..., które to miały przyczynić się do rozwoju w zakresie działalności gospodarczej i usług komunikacyjnych w obrębie miasta. Zdaniem skarżącej w trakcie prowadzenia prac nad uchwaleniem studium został również ograniczony dostęp obywateli do informacji na temat studium. I. R. podniosła natomiast, że szereg ustaleń studium pozostaje w sprzeczności z ochroną przyrody, w szczególności art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody poprzez negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000. Zmiany w studium nie uwzględniają także ograniczeń, jakie wynikają z położenia na innych obszarach chronionych tj. otulinie R. Parku Narodowego i M. Rezerwatu B.. Zmiany dotyczące dopuszczenia umiejscowienia na obszarach chronionych obiektów usługowych w istotny sposób wpłyną na "ekosystem zróżnicowania gatunkowego" i zmniejszą powierzchnię biologiczną czynną do 20%. Skarżąca – jako przykład inwestycji mającej istotne znaczenie dla ochrony przyrody - wskazała projekt wielokondygnacyjnego obiektu hotelowego, który ma powstać na działce sąsiedniej, nowy projekt zbiornika na W. w okolicy R., a także ośrodka szkoleniowo-dydaktycznego i obiektu sportowo-rekreacyjnego przy ul. P. I. R. podniosła, że ustalenia studium w powyższym zakresie naruszą konstytucyjnie zagwarantowane prawo własności (art. 21 Konstytucji RP). Zakwestionowała także wiarygodność i prawidłowość opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, który w przedmiotowej sprawie wydał dwie opinie: negatywną z dnia 23 czerwca 2009r. oraz pozytywną z 2 października 2009r. Strona skarżąca wskazała, że studium zawiera nieprawidłowe oznaczenia na mapie mieszkalnictwa wysokiego i niskiego. Cała ul. K., w tym jej działka nr ... to obszar budownictwa niskiego, najczęściej parterowego, jednak na mapie nieprawidłowo oznaczony jako "W" – budownictwo wysokie, wielorodzinne. Studium błędnie informuje o niewystarczających usługach noclegowych, czy gastronomicznych, ponieważ na tym terenie dostępne są obiekty tego rodzaju i to o wysokim standardzie. Zarzuca też, że w trakcie prac nad studium i prognozą naruszone zostały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. I. R. podnosi również, że chce chronić unikatowy, będący pod ochroną klon pospolity, który znajduje się na działce sąsiedniej. W odpowiedzi na skargi M. S. i I. R. Rada Miejska w Z. wskazała, że zarzuty skarżących są niezasadne i wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia przez organ wniosków M. S. o zmianę przeznaczenia działek stanowiących jej własność, wyjaśniono, że w studium decyduje się o funkcjach i sposobie zagospodarowania terenu jako całości, a nie o przeznaczeniu i dojeździe do poszczególnych działek. Za niezasadny Rada Miejska uznała zarzut I. R., w którym podnosi, że uchwalone zmiany naruszą przepisy ustawy o ochronie przyrody, ponieważ będą stanowić zagrożenie dla obszaru Natura 2000 i innych obszarów chronionych usytuowanych na tym terenie. Rada nie uwzględniła także uwag dotyczących ochrony klonu pospolitego na działce sąsiedniej. Wyjaśniła, że ww. drzewo jest w stanie zamierania (opinia dendrologiczna z 2009r.), a studium nie jest aktem, którego przedmiotem jest ochrona tego klonu. Ustosunkowywując się do zarzutu obu skarżących, iż zaskarżona uchwała została podjęta, pomimo negatywnej opinii RDOŚ z dnia 23 czerwca 2009r., Rada wskazała, że Gmina uwzględniła wszystkie uwagi i zalecenia zawarte w tej opinii i stosownie zmieniła przygotowywany projekt studium, a następnie w dniu 2 października 2009r. uzyskała pozytywną opinię RDOŚ. Ponadto procedura uchwalania studium – wbrew twierdzeniom stron skarżących - przebiegała prawidłowo i w żaden sposób nie ograniczano obywatelom dostępu do informacji. Cała procedura związana z przygotowaniem i podjęciem uchwały zamieszczona była w Biuletynie Informacji Publicznej, a ogłoszenia i zawiadomienia publikowane były w prasie lokalnej oraz umieszczane na tablicach ogłoszeń. Jak wynika z akt sprawy I. R. otrzymała informacje na nośniku elektronicznym CD. Natomiast wniosek jej o dokonanie kserokopii przedmiotowej uchwały nie został uwzględniony (decyzja Burmistrza z dnia 12 marca 2010r.). Na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. Sąd na mocy art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi I. R. oznaczoną sygnaturą II SA/Lu 255/10 – ze sprawą ze skargi M. S. (II SA/Lu 375/10) i prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Lu 255/10. Obydwie skargi dotyczą bowiem tej samej uchwały Rady Miasta Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt kierownictwa wewnętrznego (z jakim mamy do czynienia niniejszej sprawie) Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skarg. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej zwana jako "ustawa") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne, tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżące przed dokonaniem tej czynności wezwały - bezskutecznie - Radę Gminy w Z. do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie zachodziła wątpliwość, czy skarga I. R. została wniesiona w terminie, ponieważ skarżąca przesłała kilka pism o podobnej treści zarówno do Sądu, jak i Rady Miejskiej w Z. W związku tym Sąd wezwał Radę do przesłania dowodu doręczenia skarżącej uchwały Nr LVII/382/10 z dnia 25 marca 2010r. w sprawie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do uchylenia uchwały Nr LV/354/10 Rady Miejskiej w Z. z dnia 28 stycznia 2010r. W dniu 5 października 2010r. Rada przesłała oryginalny dowód potwierdzenia doręczenia I. R. uchwały z dnia 25 czerwca 2010r., z którego wynika, że została ona doręczona skarżącej pismem z dnia 30 marca 2010r., znak: OR.II.0066-5/10 - w dniu 15 kwietnia 2010r. (k. 122 akt sądowych). Wobec tego pismo skarżącej z dnia 13 maja 2010r. wniesione do Rady Miejskiej w Z. zostało uznane za wniesioną skutecznie skargę na uchwałę Nr LV/354/10 z dnia 28 stycznia 2010r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr LI/288/97 z dnia 17 grudnia 1997r., która jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Dokonując oceny legitymacji procesowej skarżących należy zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio art. 101 ust. 1 ustawy w istotny sposób rzutuje na tę kwestię. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyroki NSA: z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i WSA 2005/1/2, z dn.4.02.2005r. sygn. akt OSK 1563/04). Postępowanie planistycznie nie jest bowiem postępowaniem prowadzanym w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Uwzględnienie skargi dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003r. (sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia. Zatem art. 101 ust. 1 ww. ustawy nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8). Na gruncie przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest aktem prawa miejscowego, jak błędnie wskazała w odpowiedzi na skargę I. R. Rada Miejska w Z. W doktrynie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 powyższej ustawy), należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, lecz który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, jeżeli skarżący wykaże w okolicznościach ustaleń danego studium naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia (por. Z.Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz, Warszawa 2004, str. 88). Wskazany wyżej charakter prawny studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek strony skarżącej wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zarówno I. R., jak i M. S. nie wykazały zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą nr LV/354/10 Rady Gminy w Z. z dnia 28 stycznia 2010r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Należy zauważyć, że Sąd badając legalność aktów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, dokonuje oceny zagospodarowania tylko obszaru objętego aktem, ewentualnie z uwzględnieniem jego oddziaływania na obszary sąsiednie. Ustalenie kręgu adresatów aktu dotyczącego zagospodarowania terenu (czyli każdorazowych właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości) należy do władztwa jednostki samorządu terytorialnego, a osoby nie będące jego adresatami nie mogą - powołując się na zasadę równości wobec prawa - domagać się rozszerzenia aktu także na ich nieruchomości, jak czyni to skarżąca M. S. Z akt omawianej sprawy wynika, że nieruchomości skarżących w ogóle nie zostały objęte uchwałą o zmianie studium. Oznacza to, że w stosunku do terenów nie objętych tą zmianą, wolą organu uchwałodawczego gminy było pozostawienie ich dotychczasowego przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 423/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Poza tym, jak wynika z map studium, działki skarżących nawet nie graniczą z nieruchomościami, które były przedmiotem zmian w studium. W żaden sposób także nieruchomości te nie oddziaływają negatywnie na działki skarżących. Nieprawdą jest, że działka I. R. – co podnosi ona w skardze – znajduje się na terenie oznaczonym na mapie symbolem "W" mieszkalnictwo wysokie. Jak wynika z przesłanych przez organ map studium działka stanowiąca własność I. R. o nr ewid. ... położona przy ul. K. oznaczona jest symbolem "MN" – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (k. 232-233 akt sądowych). Działki sąsiadujące oznaczone są natomiast jako "MW" (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) i "U" (tereny zabudowy usługowej), jednak i one nie są objęte zmianami omawianego studium, w związku z tym nie stanowią przedmiotu rozważań sądu. Wobec powyższego przedstawione przez skarżące okoliczności wskazywałyby jedynie na możliwość rozważenia naruszenia w rozpoznawanej sprawie w istocie ich interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w art. 101 ust. 1 ustawy. Taka zaś sytuacja wyłącza możliwość żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu poprzez stwierdzenie jego nieważności z wykorzystaniem skargi wnoszonej w trybie art. 101 ustawy. Zapisy zmian studium nie wpływają bowiem na sposób wykonywania własności nieruchomości przez skarżące. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała odpowiada prawu, jak również została ona prawidłowo opracowana oraz przyjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, gdyż w pełni zachowano obowiązujące zasady, jak i tryb sporządzenia studium. W szczególności zasięgnięto wymaganych opinii i dokonano uzgodnień z właściwymi organami. Wobec faktu nie wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżące, Sąd nie dokonywał pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Z tych też przyczyn Sąd na rozprawie oddalił wnioski dowodowe przedstawione przez I. R. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Niezasadny był także wniosek skarżącej M. S. o wezwanie do udziału w sprawie współwłaścicieli działki nr ...: U. R. i G. S. (k. 218 akt sądowych). Wynik niniejszego postępowania nie dotyczy bowiem ich interesu prawnego. Ponadto w świetle dyspozycji art. 33 § 2 p.p.s.a., gdyby nawet było inaczej, osoby te winny same zgłosić swój udział w postępowaniu. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.