II SA/Lu 259/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. M. "[...]" w S. N. na uchwałę Rady Gminy [...] reprezentowanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia czasu obowiązywania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...]. Rada Gminy K. na wniosek G. P. G. K. spółka z o.o w Z. przedłużyła na okres od dnia [...]. do [...]. obowiązywanie dotychczasowych taryf zaopatrzenia w wodę, zatwierdzonych jej uchwałą nr [...] z dnia [...]. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa " C." w S. N. . Jej zdaniem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa i w istotny sposób narusza jej interes prawny, co miałoby polegać na nie obniżeniu cen taryfowych, mimo zwiększenia liczby odbiorców wody od 2014r. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że zgodnie art. 24 ust. 9a ustawy z dnia [...]. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedłużenie w drodze uchwały czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy nie dłużej, niż na 1 rok, możliwe jest na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Jednak wniosek spółki o przedłużeniu taryfy nie został uzasadniony. Nie zawiera wskazania informacji, dlaczego taryfa ma być nadal stosowana. Wniosek nie został udokumentowany i w ocenie skarżącej stanowi jedynie deklarację spółki do zapewnienia dostaw należytej ilości i jakości wody dostarczanej pod odpowiednim ciśnieniem w sposób ciągły i niezawodny oraz zapewnienie o rozliczeniu z odbiorcami wody zgodnie z zatwierdzoną taryfą. Nie zawiera natomiast ustawowo wymaganych informacji dotyczących w szczególności zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie dotychczasowej taryfy. W ocenie skarżącej uwaga ta jest uzasadniona tym bardziej, że nastąpiła zmiana warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków świadczenia usługi dostawy wody, co wiązało się z przejęciem przez spółkę od C. K. urządzeń i sieci dostarczającej wodę. Istotnemu zwiększeniu uległ także krąg odbiorców wody o mieszkańców osiedla " C." oraz miejscowości V., S. N. wieś i K. , a także uzyskiwane dochody. Mogły ulec zmianie także koszty stałe związane ze świadczeniem usług. Skarżąca zaznaczyła również, że przedłużenie taryfy było wadliwe także z powodu nie uwzględnienia ustawowego nakazu różnicowania stawek i ceny dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców, co wtórnie uniemożliwia dokonanie alokacji niezbędnych przychodów na te grupy. Zgodnie z uchwałą obciążanie odbiorców wody następuje bez wyróżniania ich grup prowadzących gospodarstwa domowe w budownictwie wielorodzinnym, w budownictwie jednorodzinnym, a także prowadzących gospodarstwa domowe. Nie utworzono jednak oddzielnej grupy taryfowej dla odbiorców wody dla zabudowy wielorodzinnej, używających wody wyłącznie dla celów pitnych i bytowej. Mieszkańcy osiedla nie prowadząc indywidualnych gospodarstw rolnych zmuszeni są ponosić koszty dostaw wody na równi z osobami prowadzącymi gospodarstwa zagrodowe. W ocenie Spółdzielni przerzucanie kosztów funkcjonowania instalacji wodociągowych na terenach rolniczych i terenach zabudowy jednorodzinnej na mieszkańców zwartej zabudowy wielorodzinnej jest nieuzasadnionym subsydiowaniem skrośnym, oznaczającym zgodnie z § 2 pkt.2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia [...]. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosków, o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności lub od innej taryfowej grupy odbiorców. Odpowiadając na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Przede wszystkim zaznaczyła, że do wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf stosownie do art. 24 ust. 9c ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat. Została ona dołączona do wniosku spółki o zatwierdzenie taryf na rok 2014, zweryfikowanego przez Wójta [...]. Przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie przedłużenia taryf Rada nie dokonuje analizy proponowanych cen taryfowych, a sam wniosek nie jest sformalizowany. Procesowanie w tej kwestii ogranicza się do oceny jego zasadności. Natomiast przedsiębiorstwo corocznie dokonuje analizy kosztów, wpływów oraz ilości sprzedawanej wody. Odnosząc się do zarzutu zwianego ze zwiększeniem liczby odbiorców wody Rada wyjaśniła, że pomimo to wzrost jej poboru jest niewielki i wynosi 6,37%. Przyczyną tego jest zaopatrywanie się przez Spółdzielnię w ciepłą wodę w C. K.. Rada zaznaczyła również, że z uwagi na zużywanie przez większość odbiorców wody dla celów socjalno – bytowych zgodnie z § 14 w związku z § 13 ust.2 i 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia [...]. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosków o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków przedsiębiorstwo wodociągowe może zastosować taryfę zawierającą jednolite ceny usług i stawki dla wszystkich taryfowych grup odbiorców. Jednak przy przedłużaniu już obowiązujących taryf nie ma prawnej możliwości ich weryfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnoszona w skardze argumentacja nie skłania do zakwestionowania zaskarżonej uchwały. Słusznie podniosła Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, że motywacja skargi dotyczy w zasadzie kwestii związanych z zatwierdzaniem taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków rozumianych zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia [...]. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( tekst jedn. Dz. U z 2006r., Nr [...], poz. 858 ze zmianami ), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat. W taki bowiem sposób należy odczytywać zarzut dotyczący nie uwzględnienia ustawowego nakazu różnicowania stawek i cen dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców, co w założeniu miałoby eliminować subsydiowanie skrośne. Zaznaczyć jednak trzeba, że to nie Rada Gminy, ale przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia [...] r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886). Szczegółowa kalkulacja cen i stawek opłat oraz aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stanowi załącznik do wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryf (art. 24 ust. 3 ustawy ), którego treść określa § 19 ust.2 rozporządzenia. Według przepisów rozporządzenia przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3, a więc dokonując podziału odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględniając, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Zgodnie natomiast z art. 24 ust.4 ustawy organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty o których mowa w art. 20 ust.4 pkt.1 pod względem celowości ich ponoszenia. W wyniku sprawdzenia organ stwierdza, czy taryfy proponowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odpowiadają prawu i czy podane we wniosku koszty znajdują swoje uzasadnienie. Zatem to wójt bada legalność taryf oraz zasadność poniesionych przez przedsiębiorcę wydatków w oparciu o które został sporządzony cennik usług. Jeżeli w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo organ poweźmie wątpliwości, co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, może domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. W ten sposób organ ma realną możliwość wykonywać uprawnienie wynikające z powołanego przepisu. Rada gminy w drodze uchwały jedynie zatwierdza taryfy. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Przy czym, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. ( II OSK 2306/12 opubl. w CBOSA) czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację, zweryfikowanych wcześniej przez organ wykonawczy pod względem legalności, celowości, cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje w tej materii prawo inicjatywy uchwałodawczej. Rada zatem nie dokonuje samodzielnie weryfikacji, pod względem legalności i celowości sporządzania taryf. Oczywiste wydaje się, że omówiony tryb postępowania poprzedzał podjęcie przez Radę Gminy K. uchwały Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę z dnia [...]. Przepisy ustawy nie przewidują jednak jego powtórzenia przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf w trybie art. 24 ust.9a ustawy. Przepis ten stanowi jasno, że to rada gminy, w drodze uchwały, na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej, niż o 1 rok. Nie ma tu mowy o jakiejkolwiek weryfikacji taryf, stawek czy kosztów przez organ wykonawczy gminy. Co więcej takich kompetencji nie ma w tym postępowaniu także rada gminy. Zgodnie z art. 24 ust. 9b ustawy w uzasadnieniu wniosku o przedłużenie taryf zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf. Podejmując uchwałę rada opiera się zatem na informacjach przekazanych przez samo przedsiębiorstwo i to nader ogólnych, tym bardziej, że stosownie do art. 24 ust. 9c ustawy do wniosku nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu, co przecież stanowiło nieodłączną część wniosku o zatwierdzenie taryf i podlegało sprawdzeniu przez organ gminy. W tym przypadku przedsiębiorstwo argumentowało, że koszty i wpływy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę w roku 2015r.utrzymają się na podobnym poziomie jak w roku 2014. W odpowiedzi na skargę stwierdzono ponadto, że mimo zwiększenia liczby odbiorców wody wzrost jej poboru w 2014r. był niewielki i wyniósł 6,37%. Jako przyczynę podano zaopatrywanie się przez Spółdzielnię w ciepłą wodę w C. K.. Powyższe wyjaśnienia spotkały się z aprobatą rady, która wniosek zaakceptowała. Art. 24 ust. 9c ustawy, przez użycie sformułowanie "w szczególności" nie wyklucza wprawdzie możliwości uzyskania od przedsiębiorstwa dodatkowych dokumentów potwierdzających zasadność wniosku, jednak do organu należy ocena, czy jest to konieczne. Nawet ogólnikowe uzasadnienie wniosku nie może natomiast uzasadniać naruszenia art. 24 ust. 9a, a w konsekwencji do zakwestionowania zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. ( II OSK 1080/11 opubl. w CBOSA) wskazał, że kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać zatem uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). W świetle powyższych uwag, wbrew temu, co wywodzono w skardze nie ma powodów dla których należałoby uznać, że zaskarżona uchwala została podjęta z naruszeniem prawa. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.