II SA/Lu 261/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] w Lublinie na decyzję [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), Starosta L. orzekł zwrot na rzecz E. S., E. K., B. S., P. P., L. P. i T. P. nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...], położonej w L. przy ul. Z., której właścicielem, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [...], jest Gmina L. Ponadto organ rozstrzygnął, iż nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, a przejęcie prawa jej własności nastąpi z dniem, kiedy decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna oraz że dzierżawa zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie organ zobowiązał osoby, na rzecz których orzeczono zwrot nieruchomości, do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu, ustaloną na dzień wydania niniejszej decyzji na łączną kwotę [...] zł. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Prezydent Miasta L., E. S., E. K., B. S., P. P., L. P. i T. P. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "X". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewoda L. stwierdził, iż odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej jest niedopuszczalne jako wniesione przez podmiot nie będący stroną w postępowaniu. Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem tutejszego sądu z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 541/12, który wskazał, że brak było podstaw prawnych do stwierdzenia zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalności odwołania wniesionego przez spółdzielnię, gdyż zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu było zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, to jest w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznaje, że jedno z odwołań od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone przez podmiot nie mający przymiotu strony, to organ ten nie może rozstrzygnąć merytorycznie pozostałych odwołań wniesionych przez strony postępowanie przed uprawomocnieniem się decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego bądź postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, które nie zostało wniesione przez stronę. W takim przypadku obowiązkiem organu drugiej instancji jest zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu uzyskania prawomocności wskazanego wyżej rozstrzygnięcia dotyczącego odwołania podmiotu nie uznanego za stronę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie sądu, nie ulega wątpliwości, że kwestia ustalenia przymiotu strony przez wnoszącego jedno z odwołań ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania odwoławczego. Mając na względzie powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokami z dnia 8 listopada 2012 r., wydanymi w sprawach II SA/Lu 542/12 i II SA/Lu 543/12, po rozpoznaniu skarg Gminy L. oraz E. S., B. S., E. K. i .T P., uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. o zwrocie przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] września 2011 r. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej Wojewoda L. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie organu, Spółdzielnia Mieszkaniowa "X" nie wykazała, że ma w przedmiotowej sprawie interes prawny. Nie jest bowiem użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, jak również następcą prawnym byłego bądź aktualnego właściciela nieruchomości. Brak jest również informacji, by nieruchomość została oddana spółdzielni w trwały zarząd. Organ wskazał ponadto, że nie kwestionuje interesu faktycznego spółdzielni jako podmiotu, który był inwestorem parkingu strzeżonego, który powstał na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot, nie daje to jednakże podstawy do twierdzenia, iż spółdzielni przysługują prawa strony niniejszego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "X", żądając jej uchylenia w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 28 i art. 10 k.p.a. polegające na odmowie stronie działającej w toku postępowania przed organem pierwszej instancji prawa zaskarżenia rozstrzygnięcia tego organu oraz udziału w postępowaniu odwoławczym z uwagi na brak interesu prawnego w tym postępowaniu; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu mieszkańców osiedla; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ odmówił niektórym dokumentom mocy dowodowej; 4) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez nietrafne przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi spółdzielnia podniosła, że jest stroną niniejszego postępowania, gdyż posada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w rozstrzygnięciu w zakresie zwrotu nieruchomości, na której zlokalizowany jest parking wybudowany w roku 1982 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Skarżąca wyjaśniła, że nie jest co prawda właścicielem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, ale aktualnie jest jej samoistnym posiadaczem i prowadzi na niej działalność gospodarczą. Bez znaczenia prawnego, zdaniem spółdzielni, pozostaje okoliczność, że istniejący na tej nieruchomości parking prowadzony jest przez wspólników spółki cywilnej – "X s.c." na podstawie zawartej ze spółdzielnią umowy dzierżawy, gdyż istotne jest wyłącznie to, jaką funkcję spełnia teren, na którym parking jest zlokalizowany. W ocenie spółdzielni cel wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem został zrealizowany, gdyż parking stanowi infrastrukturę osiedla mieszkaniowego SM, niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Ustosunkowując się do treści skargi, wyjaśnił, że uczestnictwo spółdzielni w charakterze strony postępowania przed organem pierwszej instancji i doręczenie jej decyzji pierwszoinstancyjnej nie przesądza o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie. O fakcie tym decyduje bowiem posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego, a tymczasem w przedmiotowej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa posiada jedynie interes faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, stąd zawarte w skardze żądanie jej uchylenia jest niezasadne. W każdym postępowaniu administracyjnym, w tym także w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie pełnego kręgu podmiotów, którym w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. O tym, kto może być stroną postępowania przesądza treść art. 28 k.p.a., w myśl którego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy powyższego przepisu wynika, że kryterium, od którego zależy uznanie podmiotu za stronę, jest wykazanie posiadania interesu prawnego. Od interesu prawnego, którego istotą jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje, należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, LEX nr 41827, z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, LEX nr 41301, z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996/1/5, z dnia 13 grudnia 1993 r., sygn. akt I SA 1725/93, Glosa 1997/4/13, z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98, LEX nr 47873). Uznanie danego podmiotu za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie wiąże organu odwoławczego, tj. nie przesądza o tym, czy dany podmiot ma legitymację do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy, który rozpatruje sprawę ponownie, rozstrzyga we własnym zakresie, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu drugoinstancyjnym. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca zaliczył poprzedniego właściciela oraz jego spadkobierców. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż status strony w tym postępowaniu mają także: aktualny właściciel nieruchomości oraz, w myśl art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n., osoba, której nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub na rzecz której została obciążona prawem użytkowania, a także najemca, dzierżawca lub osoba, której użyczono zwracaną nieruchomość (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2001 r., I SA 2313/99, LEX nr 78955, z dnia 13 marca 2001 r., I SA 2312/99, LEX nr 78956, z dnia 27 czerwca 2001 r., I SA 136/01, LEX nr 78939). Przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest zatem od posiadania tytułu prawnego do tejże nieruchomości bądź sprawowania nad nią trwałego zarządu. Podmiot, któremu do wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje wskazane wyżej prawo rzeczowe bądź uprawnienie o charakterze obligacyjnym, ani też trwały zarząd nad nieruchomością, nie posiada legitymacji w tym postępowaniu. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa nie legitymuje się w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości żadnym ze wskazanych praw rzeczowych, sprawowaniem trwałego zarządu, jak też uprawnieniami o charakterze obligacyjnym. Niewątpliwe więc jest, że postępowanie o zwrot tej nieruchomości nie dotyczy interesu prawnego spółdzielni, co wyklucza przyznanie jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności z tym związane zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego w myśl zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czego strona skarżąca skutecznie nie zakwestionowała. Nie podważono bowiem ustaleń co do tego, że Spółdzielni Mieszkaniowej nie przysługuje żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Posiadanie tej nieruchomości, na które powołuje się strona skarżąca, nie wynika z żadnego z tytułów prawnych określonych w art. 336 k.c. Może zatem wskazywać na istnienie po stronie Spółdzielni Mieszkaniowej interesu faktycznego, który jest niewystarczający do uznania za stronę w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Podnoszona przez skarżącą możliwość skorzystania z ochrony posesoryjnej (art. 344 § 1 k.c.) nie ma wpływu na uzyskanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot nieruchomości. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu o ochronę posiadania, które, jako dotyczące sprawy cywilnej (art. 1 k.p.c.), może toczyć się przed sądem powszechnym. W skardze odwołano się również do lokalizacji osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej, wskazując na zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz na plan realizacyjny parkingu strzeżonego, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Z dokumentów tych nie wynika, by Spółdzielni Mieszkaniowej przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot. Tytułu prawnego strony skarżącej nie można również wywieść z załączonej do akt administracyjnych (k. 80) umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości mimo, że w § 1 umowy wydzierżawiający (Spółdzielnia Mieszkaniowa) oświadczył, że jest właścicielem tej nieruchomości. Stwierdzenie to nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, gdyż właścicielem jest Gmina L., a wcześniej (po wywłaszczeniu) właścicielem był Skarb Państwa. W świetle powyższych uwag zarzuty strony skarżącej dotyczące niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności uznać należy za chybione. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Strona skarżąca nie została bowiem pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. W toku tego postępowania składała wnioski, oświadczenia i dowody oraz wnosiła przysługujące jej środki prawne, a wydane rozstrzygnięcia były jej doręczane. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca nie wskazała, na czym polegało uniemożliwienie jej udziału w postępowaniu oraz jakie czynności zostałyby podjęte, gdyby czynny udział został jej zapewniony. Wydając zaskarżoną decyzję, organ administracji stosował art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie oceny interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec trafnej oceny, iż spółdzielnia, jako podmiot nie legitymujący się właściwym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości, zbędna była analiza okoliczności dotyczących wykorzystania nieruchomości na realizację celu wywłaszczenia. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. okazał się bezzasadny. Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.