II SA/Lu 541/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. na postanowienie Wojewody z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2012 r., nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. od decyzji Starosty [...] z dnia 22 września 2011 r., nr [...], orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr x, położonej przy ul. Z. w L. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] podniósł, iż wskazaną na wstępie decyzją Starosta [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli tej nieruchomości. Decyzja ta została doręczona Spółdzielni, która brała udział w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji i była traktowana przez ten organ jako strona. W ocenie Wojewody Spółdzielnia nie wykazała w niniejszej sprawie swego interesu prawnego. Stronami postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są wyłącznie podmioty, na rzecz których dokonano wywłaszczenia oraz były właściciel lub jego spadkobierca, gdyż decyzja wydana w tej sprawie kształtuje ich sytuację prawną. Spółdzielnia nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym wywłaszczonej nieruchomości. Nie został również ustanowiony na jej rzecz trwały zarząd wskazanej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, Spółdzielnia będąca inwestorem parkingu strzeżonego, powstałego na przedmiotowej nieruchomości posiada w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny, który nie daje jej legitymacji strony. W tych okolicznościach obowiązkiem Wojewody było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Spółdzielni na podstawie art. 134 K.p.a. Skargę na to postanowienie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w L., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej jej interes prawny w niniejszej sprawie wynika z faktu, iż jest ona samoistnym posiadaczem wywłaszczonej nieruchomości, na której zrealizowała parking na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Spółdzielni przysługuje zatem ochrona prawna z art. 344 § 1 K.c., gwarantującego ochronę posesoryjną przeciwko każdemu, kto naruszyłby to samoistne posiadanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L. jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia 22 września 2011 r., nr [...], orzekł: 1. zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowane działki nr nr: y/140 o pow. 0,0160 ha, y/141 o pow. 0,0110 ha, y/142 o pow. 0,0167 ha oraz istniejące działki nr nr: y/26 o pow. 0,0361 ha i y/27 o pow. 0,0195 ha, położonej przy ul. Z. w L., na rzecz spadkobierców byłych właścicieli tej nieruchomości: E. S., B. S., E. K., T. P., P. P. i L. P.; 2. wygaśnięciu umowy dzierżawy zwracanej nieruchomości w zakreślonym terminie; 3. zobowiązaniu osób, na rzecz których zwrócono nieruchomość, do zwrotu zwaloryzowanej kwoty pobranej z tytułu zbycia nieruchomości, powiększonej o kwotę wzrostu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu. Odwołania od tej decyzji złożyli: - [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w L., - Gmina L., - E. S., B. S., E. K., T. P., P. P. i L. P. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2012 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółdzielni, z uwagi na nieposiadanie przez nią przymiotu strony w niniejszej sprawie. Jednocześnie w tym samym dniu Wojewoda [...] rozpoznał również pozostałe dwa odwołania wydając decyzję, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W myśl art. 134 K.p.a., w oparciu o który wydane zostało zaskarżone postanowienie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten wyznacza zakres wstępnego postępowania organu drugiej instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, ale także całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat tych czynności pozwala organowi drugiej instancji na zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Przepis art. 134 K.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie. Zasadne jest więc stanowisko organ drugiej instancji, że postępowanie odwoławcze może skutecznie inicjować jedynie strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., to jest podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się jednak, że zastosowanie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, to jest w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 507; uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119, wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50 oraz 8 lipca 2010 r., I OSK 1192/09, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., VII SA/WA 1609/05, niepubl.). Z powyższego wynika, że brak było podstaw prawnych do stwierdzenia zaskarżonym postanowieniem niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Spółdzielnię. Wskazane uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., albowiem nie ulega wątpliwości, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ubocznie należy zauważyć, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego, określoną w art. 138 § 1 K.p.a., jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron, obliguje organ odwoławczy do łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. W przypadku, gdy organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. Decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności jako wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04, niepubl., z dnia 31 sierpnia 2010 r., II OSK 1198/09, LEX 746416, z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11, niepubl.). Oznacza to, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznaje, że jedno z odwołań od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone przez podmiot niemający przymiotu strony, to organ ten nie może rozstrzygnąć merytorycznie pozostałych odwołań wniesionych przez strony postępowanie przed uprawomocnieniem się decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego bądź postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, które nie zostało wniesione przez stronę. W takim przypadku obowiązkiem organu drugiej instancji jest zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu uzyskania prawomocności wskazanego wyżej rozstrzygnięcia dotyczącego odwołania podmiotu nieuznanego za stronę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ulega wątpliwości, że kwestia ustalenia przymiotu strony przez wnoszącego jedno z odwołań ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania odwoławczego. Mając na względzie powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokami z dnia 8 listopada 2012 r., wydanymi w sprawach II SA/Lu 542/12 i II SA/Lu 543/12, po rozpoznaniu skarg Gminy L. oraz E. S., B. S., E. K. i T. P., uchylił wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 2012 r., nr [...]. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi.