II SA/Lu 262/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania złożonego w imieniu [...] M. Z. Ż. "[...]" w Ż. przez J. T., odwołania złożonego przez S. W. oraz odwołania złożonego przez R. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. - dalej jako "p.b."), umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja ostateczna zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I. (reprezentowanej w tym postępowaniu przez pełnomocnika A. S.) pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych EW1, EW2, EW3, EW4, EW5, EW6, EW7, EW8, EW9, EW10, EW11 z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i zjazdami z dróg gminnych i powiatowych wraz z infrastrukturą elektroenergetyczną obejmującą linie kablowe energetyczne, dystrybucyjne średniego i wysokiego napięcia, linie światłowodowe i stację WN/SN (GPO) w obrębie ewidencyjnym Ż. na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...] i 1083; w obrębie ewidencyjnym Ś. [...] na działkach o nr ewid.: [...] oraz w obrębie ewidencyjnym [...] Ż. na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...] , [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: J. T. działający w imieniu [...] M. Z. Ż. "[...]" w Ż. , a także S. W. i R. P.. Przedstawiciel [...] M. Z. Ż. "[...]" w treści odwołania wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając, że została ona podjęta na podstawie wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego i narusza interes prawny mieszkańców miejscowości Ż. K., [...] i [...], posiadających siedliska i nieruchomości rolne w obrębach oddziaływania planowanej inwestycji ze względu na szkodliwy wpływ na ich zdrowie. Podniósł ponadto, że prognozowane strefy szkodliwego oddziaływania obejmują tylko hałas słyszalny, pomijając szkodliwe oddziaływanie infradźwięków i dźwięków o niskich częstotliwościach, ich zasięg i negatywne oddziaływanie na organizm człowieka. Autor odwołania zwrócił uwagę, że realizacja inwestycji spowoduje obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości rolnych i zabudowy siedliskowej. W tym kontekście zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż.. Ponadto poddał w wątpliwość prawdziwość oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podsumowując J. T. stwierdził, że decyzja Starosty [...] została podjęta na podstawie budzących wątpliwości działań samorządowych Gminy Ż. i narusza prawa mieszkańców do ochrony ich własności i zdrowia, chronionych mocą art. 23 k.c. W odwołaniu S. W., także wskazano na negatywny wpływ projektowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie, skutkujący m.in. obniżeniem ich wartość. R. P. w odwołaniu oświadczył natomiast, że nie wyraża zgody na budowę elektrowni wiatrowej na jego działce o nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Powyższe odwołania Wojewoda rozpatrzył jedną decyzją orzekającą o umorzeniu postępowania odwoławczego, albowiem w przypadku każdego z odwołujących stwierdził brak interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, przekładający się na brak legitymacji do wniesienia odwołania. Odnosząc się do odwołania złożonego przez J. T. w imieniu [...] M. Z. Ż. "[...]", organ drugiej II wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten - w ocenie Wojewody - nie ma jednak zastosowania w sprawie, bowiem zgodnie z art. 28 ust. 3 p.b. nie stosuje się go w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wprawdzie w myśl ust. 4 art. 28 p.b., przepisów ust. 2 i 3 tego artykułu nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. - dalej jako "ustawa środowiskowa"), jednak z przepisów ustawy środowiskowej wynika, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział społeczeństwa jest wymagany (tylko) w przypadku przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania na środowisko (art. 88 ust. 1). Ponowną cenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się natomiast w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji oraz, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniał chociażby jeden z wyżej wskazanych przypadków, w których w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wymagane jest ponownie przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W razie bowiem zaistnienia jednego z wyżej wskazanych przypadków powstałaby dopiero konieczność analizy wniosku w kontekście przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest zatem przepisów, które nakazywałyby zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, dlatego też - zdaniem Wojewody - krąg stron winien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. [...] M. Z. Ż. "[...]", reprezentowane przez przedstawiciela J. T., decyzję Wojewody zaskarżyło w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o "skierowanie sprawy do Wojewody do jej ponownego rozpatrzenia z udziałem dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli z uwzględnieniem wyników pracy tego wydziału". Autor skargi zarzucił, że "zaskarżona decyzja w zdecydowanej większości jej treści rozmija się z treścią odwołania i poniekąd legitymizuje naruszenia prawa zaszłe podczas procesu administracyjnego opracowania studium uwarunkowań i kierunków podarowania przestrzennego gminy Ż., a następnie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy na wniosek inwestora [...] Sp. z o.o., pod kątem budowy parku elektrowni wiatrowych "[...] I". Podniósł, że "tak wypracowana decyzja Wojewody mija się ze stanem faktycznym, co do uprawnień wnoszących jako stron w postępowaniu, a w następstwie tego do umorzenia postępowania odwoławczego". W ocenie skarżącego [...], decyzja nie odnosi się do wszystkich aspektów odwołania, a ponadto pomija istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody w postaci protokołów z sesji Rady Gminy Ż., załączonych do odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. (data wpływu: [...] maja 2017 r.) pełnomocnik uczestnika postępowania - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w I., wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko Wojewody, iż [...] M. Z. Ż. "[...]" nie było uprawnione do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W tym kontekście zauważyć należy, że rozpoznawaną skargą przedstawiciel [...] M. Z. Ż. "[...]" objął całą decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. orzekającą o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy decyzja ta jedynie w części rozstrzygała o odwołaniu złożonym przez skarżące [...], zaś w pozostałej części dotyczyła odwołań złożonych przez inne osoby, tj. S. W. i R. P., przy czym argumentacja, która legła u podstaw zakwestionowania legitymacji do złożenia odwołania przez [...], była odmienna względem argumentów wskazujących na brak takowej legitymacji po stronie S. W. i R. P.. Wobec powyższego przyjąć należy, że [...] posiada interes prawny legitymujący ją do złożenia skargi na przedmiotową decyzję jedynie w części rozstrzygającej o jego własnym odwołaniu, natomiast nie posiada legitymacji do jej zaskarżenia w części rozstrzygającej o odwołaniach S. W. i R. P.. W konsekwencji decyzja w części rozstrzygającej o odwołaniach S. W. i R. P. nie może zostać poddana merytorycznej kontroli Sądu na skutek skargi złożonej przez [...] M. Z. Ż. "[...]", zaś skarga [...] obejmująca całość przedmiotowej decyzji w tej części podlega oddaleniu wobec braku legitymacji do jej wniesienia. Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że orzekając w tym zakresie Sąd uznał za właściwy pogląd, iż brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. postanowienia NSA: z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11, LEX nr 1071206 oraz z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12, LEX nr 1333846). Ubocznie wskazać wypada, że odrębną skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. złożył do tutejszego Sądu S. W.. Skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 28 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 1128/16 z powodu nieuzupełnienia przez skarżącego w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi oraz nieuiszczenia wpisu od skargi. Postanowienie jest prawomocne. W zakresie, w jakim rozpoznawana skarga odnosi się do tej części zaskarżonej decyzji, która orzeka o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem złożonym przez skarżące [...], również podlega ona oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza w tej części prawa, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 p.b., który to przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a, ustalającego generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 ust. 2 p.b. wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 p.b. stanowi ponadto w ustępie 3, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. Wyjątek od powyższych zasad przewidziano w ust. 4 art. 28 p.b., zgodnie z którym przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. Udział społeczeństwa jest natomiast wymagany w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w następujących przypadkach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej (tzw. ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko): 1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 4) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że powołany wyżej przepis art. 28 ust. 4 p.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r. dodatkowo zawierał zdanie drugie o następującej treści: "W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.)." Nowelizacją z dnia 20 lutego 2015 r. (która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r.) z ww. ustępu skreślono zdanie drugie. Według poglądów doktryny zmiana ta ograniczyła możliwość udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach, o których mowa w art. 28 ust. 4, wprowadzając wymóg, by za ich dopuszczeniem do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Zmiana ta oznacza tyle, że do udziału organizacji społecznej w postępowaniach, o których mowa w art. 28 ust. 4, nie ma już zastosowania art. 44 ustawy środowiskowej, ale art. 31 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (§ 1). Znowelizowany przepis nie skutkuje jednak możliwością dopuszczenia do udziału w postępowaniach, o których mowa w art. 28 ust. 4, wszystkich organizacji społecznych, ale wyłącznie organizacji ekologicznych. Ponadto obecnie, w wyniku nowelizacji z dnia 20 lutego 2015 r., organizacji ekologicznej przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, ale wyłącznie wtedy, gdy wcześniej została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed tym organem (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją A.Glinieckiego, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 305-309). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że o słuszności stanowiska Wojewody wskazującego na brak legitymacji uprawniającej skarżące [...] do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w I. pozwolenia na budowę, decydowały trzy czynniki. Po pierwsze - jak słusznie zauważył organ odwoławczy - postępowanie prowadzone w tej sprawie nie jest w świetle przepisów ustawy środowiskowej postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (inwestycja nie wymaga ponownej oceny oddziaływania na środowisko). Po drugie - czego organ odwoławczy już nie dostrzegł - skarżące [...] nie wnioskowało o przystąpienie do postępowania przed organem I instancji i w konsekwencji nie było dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu przez ten organ w drodze stosownego postanowienia. Po trzecie zaś, decydowała o tym okoliczność, iż skarżącego [...] nie sposób uznać za organizację ekologiczną. W myśl bowiem art. 3 pkt 10 ustawy środowiskowej, przez pojęcie organizacji ekologicznej rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Celem działania [...] M. Z. Ż. "[...]", określonym w § 5 jego Regulaminu (k. 41 akt sądowych), jest natomiast "krzewienie wśród mieszkańców zasad dobrej praktyki uprawy i hodowli, wspieranie władz samorządowych w planowaniu i realizacji społecznie akceptowanych inwestycji sprzyjających gospodarczemu i kulturowemu rozwojowi regionu, wspieranie mieszkańców (zakresie ochrony zdrowia i praw własności, reprezentowaniu interesów lokalnej społeczności." Ochrona środowiska nie jest zatem statutowym celem działalności strony skarżącej. Podsumując stwierdzić należy, że zakwestionowanie przez Wojewodę legitymacji skarżącego [...] do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. - pomimo niewskazania w uzasadnieniu decyzji wszystkich aspektów przemawiających za taką oceną - było zasadne. Prawidłowo więc organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie umorzył postepowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jest to bowiem właściwa forma rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia w przypadku ustalenia, że rozpatrywane odwołanie zostało wniesione przez podmiot do tego nieuprawniony. Zasadność umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie odwołania złożonego przez [...] M. Z. Ż. "[...]" oraz brak po stronie tego [...] legitymacji do zaskarżenia decyzji Wojewody w części rozstrzygającej o odwołaniach S. W. i R. P., czynią natomiast koniecznym oddalenie skargi w całości. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.