II SA/Lu 266/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych I. oddala skargę II. przyznaje [...] D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wykonania chodnika i ustawienia płyt betonowych wokół klombu ziemnego na działce nr 2097 w miejscowości S. gm. F. Postępowanie w sprawie było prowadzone na skutek pisma T. T., posiadającej dożywotnią służebność mieszkania na działce sąsiadującej z działką, na której wykonano wskazane prace, a która stwierdziła, że wykonane roboty uniemożliwiają jej dojazd do drogi publicznej z terenu działki, na której zamieszkuje. W toku postępowania organ ustalił, iż sporne roboty wykonał T. O. właściciel działki nr 1324/1 oraz to, że działka nr 2097 na której wykonano prace znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej. Dalej jak podniósł organ pełnomocnik M. i T. małż. O. wskazał, iż jego mocodawcy dokonali rozbiórki chodnika i ustawionych płyt betonowych, co potwierdziła dokonana w dniu 23 listopada 2010 r. przez pracowników organu kontrola. W związku z tym w ocenie organu sprawa stała się bezprzedmiotowa, a tym samym prowadzone postępowanie należało umorzyć. Powyższą decyzję zakwestionowała odwołaniem T. T., wskazując, iż pomimo, że płyty betonowe zostały usunięte w dalszym ciągu nie posiada dojazdu do drogi, bowiem na działce wciąż rosną kwiaty i krzewy, których nie może usunąć. W związku z tym żąda "wymierzenia" jej działki i zapewnienia jej swobodnego dojazdu do drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to stanowisko organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, iż kwestie sporów pomiędzy właścicielami działek sąsiednich i ewentualne naruszenie własności odwołującej, czy też sprawa wykonania rozgraniczenia działek, wykraczają poza granice właściwości organów nadzoru budowlanego. Uchylenie zaskarżonej decyzji było jednak konieczne z uwagi na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania w szczególności art. 40 k.p.a. poprzez nie zapewnienie pełnomocnikowi strony udziału w postępowaniu. Mianowicie jak wskazał organ w toku postępowania M. O. ustanowiła swojego pełnomocnika w osobie radcy prawnego H. Z. i z tej przyczyny decyzja organu pierwszej instancji winna zostać doręczona pełnomocnikowi. Tymczasem organ decyzję doręczył M. O. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest z kolei równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu i uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe zdaniem organu odwoławczego uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem organ odwoławczy mając na uwadze konieczność zapewnienia dwuinstancyjności postępowania nie mógł wyeliminować zaistniałych w postępowaniu uchybień. W skardze do sądu administracyjnego T. T. podniosła, iż nie zgadza się na uchylenie decyzji z powodu niedostarczenia decyzji pełnomocnikowi strony tylko samej stronie. Wskazała, iż chodzi jej głównie o czas ponieważ od ponad trzech lat nie może dojechać na własną posesję. Podniosła, iż niniejsza sprawa winna być rozpatrywana razem ze sprawą dotyczącą rozgraniczenia działek, które zostało dokonane z naruszeniem prawa. Od lat 60-tych jej działka posiadała bowiem dojazd do drogi publicznej, co uległo zmianie w chwili rozgraniczenia dokonanego 18 lipca 2007 r., którego nie akceptuje. W związku z tym domaga się rzetelnego sądowego wymierzenia jej działki z jednoczesnym obciążeniem kosztami tego postępowania sąsiadów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań należy zauważyć, że przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zatem organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla oceny zasadności podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przepis ten stanowił: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wobec tego kontrola legalności zaskarżonej decyzji powinna skupiać się na ocenie przesłanek uzasadniających skorzystanie z uprawnienia do podjęcia tego wyjątkowego (niemerytorycznego) rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a więc na tym, czy rzeczywiście rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot postępowania wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie postępowania w znacznej części konieczne jest zaś, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to także wypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Rozważenia zatem wymaga, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji było przeprowadzone prawidłowo, a jeżeli nie, czy dla rozstrzygnięcia sprawy należy je ponownie przeprowadzić w całości lub w znacznej części. Uwzględniając powyższe rozważania wskazać należy, iż kontrolowana przez Sąd decyzja - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - czyni zadość wymogom zawartym w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji głównie celem zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, którego to prawa jedna ze stron tego postępowania została pozbawiona. Zakładając powyższe rozpocząć należy od wskazania, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażona - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - w art. 10 § 1 k.p.a. Realizacją tej zasady jest między innymi przepis art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma należy doręczać pełnomocnikowi. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że przywołany art. 40 § 2 k.p.a., a w konsekwencji także art. 10 § 1 k.p.a. zostały naruszone w niniejszej sprawie, bowiem decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio stronie M. O., pomimo, iż M. O. ustanowiła wcześniej pełnomocnika (patrz k. 33 akt organu odwoławczego). Przy tego typu uchybieniu nie można natomiast przyjąć, jak tego domaga się skarżąca, iż nie miało ono wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Należy bowiem wskazać, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego przyjmuje się, że stwierdzenie doręczenia pisma bezpośrednio stronie, mimo ustanowienia przez nią pełnomocnika, prowadzi do pominięcia strony w postępowaniu. Fakt, iż decyzja została wysłana do strony nie ma znaczenia prawnego, gdyż strona ta nie mogła korzystać z pomocy swego pełnomocnika (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 725/06, Lex nr 265549). Z kolei w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1111/05 (Lex nr 198851) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że "przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne". Do podobnego wniosku doszedł Sąd Najwyższy stwierdzając, że "strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112)". Skoro zatem bezspornym jest, iż prawo strony do brania udziału w postępowaniu polega na uwzględnianiu przez organ faktu ustanowienia przez stronę jej pełnomocnika, to nie może budzić wątpliwości zasadność uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W orzecznictwie sądowym podnosi się bowiem, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (co jak wykazano wyżej zaistniało w niniejszej sprawie) stanowi kwalifikowaną wadę tego postępowania uzasadniająca jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2008 r., II OSK 878/07, Lex nr 485009). Również odnośnie pozostałych zarzutów skarżącej wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, iż kwestie rozgraniczenia nieruchomości i ustalenia przebiegu ich granic oraz naruszenia własności nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego i z tego względu nie można kwestii tego typu łączyć z kwestiami legalności wykonanych robót budowlanych. Postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Inicjatywa w zakresie jego wszczęcia leży po stronie skarżącej a nie organu nadzoru budowlanego, który nie jest organem właściwym w tego typu sprawach. Ubocznie należy wyjaśnić, iż Sąd zdaje sobie sprawę, że skarżąca zainteresowana jest jak najszybszym ostatecznym zakończeniem sprawy, tym niemniej kwestia prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, tak aby nie zawierało ono żadnych wad prawnych leży także w jej interesie, ponieważ wówczas skutki prawne wynikłe z wydanej decyzji organu będą trwałe, a sytuacja prawna skarżącej stabilna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O wynagrodzeniu adwokata, ustanowionego dla skarżącej z urzędu, Sąd orzekł natomiast stosownie do art. 250 ww. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).