II SA/Lu 277/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. K.-R. i R. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty na mocy której ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność R. W. i M. K. – R., położonej w J. K., gmina N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 336/10, obręb 8 J. K., ark. 2, poprzez zezwolenie K. S. G. Sp. z o. o. w T. na założenie i przeprowadzenie sieci gazowej średniego ciśnienia. Według decyzji ograniczenie sposobu korzystania z wspomnianej nieruchomości miało polegać na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy części nieruchomości o pow. 105 m2 oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji cyframi 11-12-13-14¬15 -16-17-18-19-20-11, celem trwałego urządzenia sieci gazowej średniego napięcia i obowiązku udostępnienia na czas budowy sieci gazowej części nieruchomości o pow. 321 m2 oznaczonej na w/w mapie cyframi 1-2-3-4-5-6-7-8-9-10-1. Decyzja nakazywała właścicielom gruntu udostępnić spółce część nieruchomości oznaczonej jako działka nr 336/10 w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci gazowej, zobowiązywała wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu sieci gazowej średniego ciśnienia i do inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie niniejszego zezwolenia w formie protokolarnego ich opisu, dokonanego z udziałem rzeczoznawcy majątkowego i stron postępowania oraz przedłożenia w Starostwie protokołu w terminie dwóch miesięcy od zakończenia prac na nieruchomości wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającą wartość poniesionych szkód - w przypadku, jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty oraz wartość ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości. Organ poinformował także właścicieli działki, iż ustalenie odszkodowania za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości, nastąpi w drodze decyzji w terminie jednego miesiąca od przedstawienia przez K. S. G. spółkę z o.o. opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), wywłaszczenie nieruchomości na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne (art. 6 ustawy), które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości, gdy prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z kolei przepis art. 124 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje, że starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie ograniczenie sposobu korzystania w stosunku do części działki 336/10 nastąpiło na wniosek K. S. G. spółki z o.o. w T. Oddział Zakład G. w L. z dnia 1 czerwca 2009 r., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy N., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy N., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 50, poz. 1007, w myśl którego przedmiotowa inwestycja może być przeprowadzona przez działkę nr 336/10. Planowana inwestycja - sieć gazowa, będzie rozbudową istniejącej sieci, która zasila m. innymi budynek mieszkalny na działce m 336/1. Gazociąg ten ma zasilać w gaz ziemny dalsze okoliczne posesje, na których powstają budynki zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania. Organ zaznaczył, że decyzją z dnia [...], Wójt Gminy N. zezwolił wnioskodawcy na zlokalizowanie sieci gazowej i przyłącza do działki 300/11 i 300/12 w pasie drogowym drogi gminnej m 106061L (obejmującym część działki m 336/10, przeznaczonej w tym planie pod poszerzenie drogi). Organ przekonywał, że realizacja budowy sieci gazowej średniego ciśnienia stanowi cel publiczny przewidziany w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast ograniczenie prawa własności stało się konieczne, ponieważ rokowania z właścicielem nieruchomości o dobrowolne jej udostępnienie, nie przyniosły rezultatu, o czym świadczy załączona do wniosku dokumentacja z przebiegu rokowań. Wojewoda dodał, że z udzielonych wyjaśnień pełnomocników wnioskodawcy oraz załączonej do akt sprawy informacji, dotyczącej przebiegu trasy gazociągu z dnia 22 lutego 2010r., wynika, że trasa ta jest najmniej uciążliwa i najbardziej optymalna. Miejsce włączenia do istniejącej sieci gazowej PE 63mm ustalono na działce m 362/5 za zgodą jej właścicielki. Natomiast włączenie na sąsiedniej działce m 362/1 położonej naprzeciw drogi gminnej było niemożliwe, bowiem właścicielka nie wyraziła zgody na wykonaniu gazociągu na jej działce. Od miejsca włączenia projektowana sieć gazowa ma przebiegać drogą gminną (nr. ew. 429) i następnie przebiegać w wydzielonym pasie drogowym będącym obecnie częścią działki nr 336/10 wzdłuż drogi gminnej (nr ew. 424). Droga ta posiada obecnie szerokość 6 m., natomiast projektowany pas drogowy zgodnie z zapisem miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego powinien być 15-to metrowy (czyli po 4,5 m winno nastąpić poszerzenie z obu stron drogi). Po jednej stronie drogi znajduje się działka nr 300/5, na której w pasie drogowym usytuowany jest słup energetyczny na trzech odnogach oraz drzewa, a po drugiej stronie działka nr 336/10 wolna od jakichkolwiek urządzeń uniemożliwiających przeprowadzenie gazociągu. Ponadto stwierdzono, że na przedmiotowej działce zostało wykonane przez właścicieli posesji trwałe ogrodzenie w granicy przyszłego pasa drogowego, co faktycznie może ułatwić inwestorowi prace budowy gazociągu bez ingerencji w obrębie ogrodzonej posesji. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione ustalenia jednoznacznie wskazują, że trasa przebiegu gazociągu jest najmniej uciążliwa i najbardziej korzystna zarówno dla wnioskodawcy jak i właścicieli okolicznych nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. i R. W. podnieśli, iż nie zgadzają się z określeniem przebiegu linii gazowej przez ich nieruchomość. Zdaniem skarżących budowę sieci gazowej można przeprowadzić drugą stroną drogi gminnej nr 424, omijając słup energetyczny i drzewa. Stwierdzili także, że doprowadzenie przyłącza wyłącznie do jednego odbiorcy czyli właściciela działek 300/11 i 300/12 nie może zostać uznane za cel publiczny. Stwierdzili również, że na skutek zmiany zasad finansowania przyłączeń ich sąsiedzi poniosą niższe koszty wykonania przyłączenia. Zakwestionowali ponadto wysokość rekompensaty oferowanej im przez inwestora za możliwość przeprowadzenia sieci gazowej przez ich działkę, uznając, że proponowana kwota 200 złotych jest niższa, niż poniesione przez nich koszty związane z uporządkowaniem terenu między drogą gminną, a ogrodzeniem ich posesji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2004r. Nr 261j, poz. 2603 ze zmianami) starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że przepis ten reguluje szczególny przypadek wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa do swobodnego korzystania z własności, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie na nieruchomości urządzeń w nim wymienionych. Musi on zatem podlegać ścisłej wykładni, co oznacza, że swoboda podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały umieszczone w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Słusznie zatem sadzi się, że starosta może wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym, lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne do wydania przez starostę decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2010r. I OSK 489/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie kwestia ta nie została wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przeprowadzenie sieci gazowej przez działkę 336/10 zgodnie jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy N., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 50, poz. 1007. Organ nie wskazał jednak szczegółowego przebiegi sieci gazowej, a akta sprawy nie zawierają ani tekstu planu, ani jego rysunku, pozwalającego na weryfikację takiej oceny. Samo natomiast powołanie się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zostać uznane za wystarczające. Zwrócić przy tym należy uwagę, że sąd na podstawie art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) orzeka na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 §, co oznacza, że podstawą jego orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego toczącego się przed nimi postępowania. Braki w tym zakresie oznaczają, że naruszone zostały przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienie tej kwestii ma także istotne znaczenie dla ustalenia, czy zamierzona inwestycja, dla której ograniczono sposób wykonywania przez właścicieli działki ich prawa własności, ma charakter inwestycji celu publicznego, co jest jedną z przesłanek udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Organy rozpoznające sprawę bezkrytycznie przyjęły, że skoro inwestycja tego rodzaju została wymieniona w art. 124 ust. 1 ustawy, niejako automatycznie jest inwestycją celu publicznego. Poglądu jednak nie można akceptować. Pojęcie celu publicznego zamieszczono w art. 6 omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 pkt 2 tej ustawy wyjaśniono, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych , przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jakkolwiek zatem przy spełnieniu odpowiednich warunków realizację sieci gazowej należy uznać za cel publiczny, to nie każda tego rodzaju inwestycja może zostać uznana za taki właśnie cel, a czynnikiem warunkującym jest zakres prowadzonych prac (wyrok NSA z dnia 22 marca 2005r. I OSK 1288/04 CBOSA). Jakkolwiek zatem realizowanie sieci gazowej wyłącznie jako inwestycji liniowej, należy uznać za realizację celu publicznego, skoro wiąże się z wykonaniem na znacznym obszarze takiego zamierzenia dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej, to realizacja przyłącza gazowego wyłącznie do jednego czy dwóch budynków na działkach 300/11 i 300/12 nie stanowi celu publicznego o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Na ten aspekt zagadnienia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r. (II OSK 648/09 CBOSA) argumentując, że samo zakwalifikowanie określonej inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozwala jeszcze na uznanie, że jest to inwestycja celu publicznego. Jest to bowiem dopiero wypełnienie pierwszej przesłanki prowadzącej do określenia takiego charakteru inwestycji objętej wnioskiem. Koniecznym jest natomiast również określenie, czy inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub społeczeństwa całego kraju. Powołując się na treść art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zmianami), według którego przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd doszedł do wniosku , iż na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 (por. także wyrok NSA z dnia 25 maja 2009r. II OSK 1900/08 CBOSA) Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. W tej materii organ ograniczył się wyłącznie do tłumaczenia, że planowana inwestycja – sieć gazowa będzie rozbudową istniejącej sieci, która zasila w gaz m.in. budynek na działce 336/10 oraz, że "gazociąg będzie zasilał w gaz ziemny dalsze okoliczne posesje, na których powstają budynki z godnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego’’, nie formułując oceny, jaki charakter ma planowana inwestycja. Bez konfrontacji tej tezy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na który powołuje się organ, nie sposób określić, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o jakiej stanowi art. 6 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można natomiast zgodzić się z podnoszonym w skardze zarzutem uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właścicieli nieruchomości. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009r. I OSK 185/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomości ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uzasadnione, w świetle powołanych regulacji, jest zatem przekonanie, że analiza uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie wspomnianego przepisu oraz art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjmując powyższe założenie nie jest uzasadnione, tak jak oczekują skarżący, przeprowadzanie analizy kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwa forma ingerencji inwestora w prawo własności, jako nie mieszczącą się w normie art. 124 ust.1 i 112 ust.3 ustawy, skoro ograniczenie o jakim stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Te zaś ustalenia mogły być przedmiotem kontroli i ewentualnej weryfikacji w odrębnych postępowaniach. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni materiał dowody sprawy przez dołączenie części opisowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na który powołuje się w decyzji, ustali zakres prowadzonej inwestycji i wyjaśni, czy jest to cel publiczny. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152, a o kosztach w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.