II SA/Lu 282/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] II. przyznaje [...] P. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 300,85 (trzysta złotych osiemdziesiąt pięć groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług oraz 5,65 (pięć złotych sześćdziesiąt pięć groszy) tytułem wydatków. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta przyznał D. M. zasiłek rodzinny na córkę J. M. na okres od dnia 1 listopada 2009r. do 31 października 2010r. w wysokości 91 złotych miesięcznie wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego. Następnie ten sam organ decyzją z dnia 29 października 2010 r. zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że okres wypłaty zasiłku ograniczył do 30 kwietnia 2010 r. i na taki okres przyznał także dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka. Odmówił natomiast przyznania zasiłku i dodatku na okres od 1 maja 2010 r. do 31 października 2010 r., a ponadto odmówił przyznania dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu podano, że podstawą zmiany decyzji była zmiana sytuacji dochodowej świadczeniobiorczyni, związana z osiągnięciem w dniu 20 kwietnia 2010 r. wieku 25 lat przez jej syna K. M., który z tą datą nie powinien być uwzględniany w składzie rodziny. W konsekwencji zmianie uległ także dochód rodziny w oparciu o który orzeczono o przyznaniu świadczeń na rzecz J. M. W oparciu o zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego ustalono, że dochód rodziny wyniósł 18 024,63 zł, co miesięcznie na członka rodziny dało kwotę 751,03 złotych, a więc o 247,03 zł więcej od kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych wynoszącego 504 zł. Po rozpoznaniu odwołania D. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 i w tej części umorzyło postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej zaś części decyzję utrzymało w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie braku podstaw do przyznania świadczeń rodzinnych po dacie 1 maja 2010 r., niewątpliwie bowiem nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny, wiążąca się z uzyskaniem wieku 25 lat przez K. M. W rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2). Natomiast za "rodzinę" uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (art. 3 pkt 16). Z akt sprawy nie wynika, aby K. M. legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i aby w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne co oznacza, że z datą ukończenia 25 roku życia nie jest on już członkiem "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chociażby nadal mieszkał ze skarżącą i pozostawał na jej utrzymaniu. W takiej sytuacji dochód rodziny należy obliczyć w przeliczeniu na dwie osoby. Kolegium zaznaczyło, że z dokumentów dołączonych do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na rok zasiłkowy 2009/2010 wynika, iż w 2008r. przychód D. M. podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszony o koszty uzyskania przychodu (22.792,63zł), należny podatek dochodowy od osób fizycznych (0 zł), składkę na ubezpieczenie społeczne (2.864,31zł) oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne obliczonej stosownie do § 15 ust. 2 rozporządzenia (1,903,67zł) wynosił 18,024,65zł, co daje miesięcznie 1,502,05zł, a w przeliczeniu na dwie osoby 751,03zl. Słusznie zatem według organu odwoławczego jest stanowisko według którego D. M. przestała z dniem 20 kwietnia 2010r. spełniać określoną w art. 5 ust. 1 ustawy przesłankę dochodową do przyznania zasiłku rodzinnego na córkę J. wraz z dodatkami. Ponieważ dochód na osobę w rodzinie przekracza kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń rodzinnych (504zł) o kwotę wyższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego przysługującego w roku zasiłkowym 2009/2010 (68zł), nie ma tu również zastosowania wyjątek przewidziany wart. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podzieliło także tezę organu I instancji, że świadczenie wypłacone po dniu 30 kwietnia 2010 r. jest świadczeniem nienależnym o jakim stanowi art. 30 ust. 2 wspomnianej ustawy, co umożliwiało zmianę decyzji w oparciu o jej art. 32 ust.2. W świetle tego przepisu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia, 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innych państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Kolegium podkreśliło, że świadczenia rodzinne zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do ich pobierania od dnia 20 kwietnia 2010r. a D. M. była pouczona o tym, że ukończenie 25 roku życia przez dziecko zaliczone do członków rodziny ma wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Jeżeli strona rzeczywiście nie zdążyła zapoznać się z tym warunkiem w dacie składania wniosku o przyznanie świadczeń zawartym na formularzu wniosku (część VII), to została o tym pouczona w decyzji przyznającej świadczenia z dnia 29 października 2009 r. Według Kolegium nie ma natomiast przesłanek do zmiany decyzji w części dotyczącej dodatku z tytułu rozpoczęcia przez córkę J. roku szkolnego 2010/2011. Zgodnie z art. 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego (ust. 1). Dodatek przysługuje raz w roku, w związku z rozpoczęciem roku szkolnego w wysokości 100 zł. Z przepisu tego Kolegium wywiodło, że zasiłek rodzinny musi przysługiwać w miesiącu, w którym organ udziela dodatku, a niekoniecznie w tym, w którym rozpoczął się rok szkolny. Skoro w dacie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 D. M. była uprawniona do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2009/2010 i uprawnienie do zasiłku rodzinnego przysługiwało przez kilka miesięcy, to D. M. była uprawniona do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011. Zdaniem Kolegium nie ma przeszkód prawnych do wypłaty dodatku, jeżeli osoba utraciła prawo do zasiłku rodzinnego w miesiącu, w którym rozpoczął się rok szkolny. Z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, w jakim miesiącu dodatek ten przysługuje i kiedy dodatek ma być wypłacony, a więc teoretycznie mógłby być również wypłacony w dacie jego przyznania. W sytuacji natomiast utraty uprawnień do jego otrzymania (nierozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego) wypłacone świadczenie można by było rozpatrywać w kategorii "nienależnie pobranego świadczenia" i żądać jego zwrotu (art. 30 ust. 1 i 2). Jeśli zatem zmiana sytuacji dochodowej rodziny skarżącej nie mogła mieć wpływu na prawo do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011, to postępowanie organu I instancji w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 29 października 2009 r. w części przyznającej ten dodatek, było bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. M. podkreśliła, że wszystkie jej przedsięwzięcia w sprawie były podyktowane dobrą wolą. We wniosku o przyznanie świadczenia podała stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, niczego nie ukrywała i udzielała odpowiedzi na wszystkie pytania pracowników socjalnych. Czuje się pokrzywdzona, gdyż zarzuca się jej to, co nie odpowiada rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z treści zaskarżonej decyzji, podobnie zresztą jak i decyzji organu pierwszej instancji nie sposób wywieść wniosku, tak jak czyni to skarżąca, jakoby pozbawiono ją zasiłku i dodatków do niego z powodu nieprawdziwych informacji przedstawionych przez nią we wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego. W żadnym razie nie kwestionuje się przecież, że w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji skarżąca była uprawniona i spełniała wymogi uzyskania zasiłku. Zmiana decyzji nastąpiła natomiast wyłącznie z powodu przekroczenia, już w toku pobierania zasiłku, kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń, określonego w art. 5 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zmianami ). Rację ma oczywiście organ odwoławczy dowodząc, że przez rodzinę w rozumieniu powołanej ustawy uważa się małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko ( art. 3 pkt 16 ustawy). Z przepisu tego jasno wynika, że z chwilą ukończenia 25 roku życia syn skarżącej, przy braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie mógł być uznawany za członka jej rodziny, a w konsekwencji nie uwzględniano go przy obliczaniu dochodu na członka rodziny. Oczywistym skutkiem tego stanu było przekroczenie kryterium dochodowego na członka rodziny, co jasno wywiedziono w zaskarżonej decyzji. Ustalenia te nie były kwestionowane w toku postępowań administracyjnych i również w skardze nie formułowano w stosunku do nich jakichkolwiek zastrzeżeń. Decyzja jest jednak wadliwa z innych powodów, nie podniesionych wprawdzie w skardze , ale które sąd, nie będąc z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) związany jej zarzutami i wnioskami zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu. Stosownie do art.32 ust.1 ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że każda z wymienionych w tym przepisie przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, co oznacza, że ten sam stan faktyczny nie może być kwalifikowany jako wypełniający jednocześnie dyspozycje kilku przesłanek określonych wspomnianym przepisem. Wbrew temu poglądowi z treści decyzji Kolegium wnosić natomiast należy, że podstawą zmiany wcześniejszej decyzji było zarówno osiągnięcie przez syna wnioskodawczyni wieku 25 lat, co zdaniem organu, oznaczało zmianę w sytuacji dochodowej rodziny w rozumieniu art.32 ust.1 ustawy, jak i pobranie świadczenia nienależnego o jakim mowa w art. 30 ust.2 pkt.1 ustawy, które stanowi odrębną przesłankę określoną we wspomnianym już art. 32 ust.1. Co więcej, nie wiadomo na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że podobne stanowisko prezentował organ I instancji. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 października 2010r. podaje się, że oparciem zmiany decyzji ostatecznej było również pobranie świadczenia nienależnego, to jednak jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie podano wspomnianego art. 30 ust. 2, co poza powyższym, także stanowiło jej wadę. Zauważyć również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, oparta na art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Oznacza to, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić, jak to przyjęły organy rozpoznające sprawę, z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r. I OSK 1208/09 CBOSA , wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r. I OSK 535/08 LEX Nr 499576, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009r. I OSK 1501/09 CBOSA). W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta o przyznaniu zasiłku rodzinnego i dodatków do niego została wydana 29 października 2009 r., a zatem decyzja z dnia 29 października 2010 r. nie mogła zmieniać jej z datą wsteczną. W takim przypadku oczywiście organ nie ma także obowiązku ustalenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do uznania świadczenia za nienależne. Należałoby natomiast rozważyć, czy wypłacone świadczenie nie jest świadczeniem nienależnym, co jednak powinno mieć miejsce w odrębnym postępowaniu w którym będą badane przesłanki określone w art. 30 ust. 2 ustawy. Podkreślić też trzeba, iż w dacie rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy decyzja z 2009r. była już wykonana, co oznacza, że nie było podstaw do jej uchylenia, a zastosowanie miała ewentualnie instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, po uprzednim ustaleniu takiego charakteru (por. także wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r. I OSK 535/08 CBOSA). Inaczej natomiast ocenić należy zmianę decyzji przyznającej świadczenie rodzinne w oparciu o przesłankę świadczenia nienależnego. W tym bowiem wypadku uzasadnione jest przekonanie, że zmiana decyzji następuje ze skutkiem ex tunc, skoro organ już ustala, że świadczenie jest nienależne. Trudno byłoby znaleźć wytłumaczenie dla takiego trybu postępowania w którym organ uznając świadczenie za nienależne zmienia decyzję na przyszłość, po czym ponownie wydaje decyzję w której jeszcze raz ustala, w oparciu o te same podstawy, że wypłacone świadczeniem ma taki charakter. Jeśli decyzja zmieniająca stanie się ostateczna organ może natomiast wydać decyzję o zwrocie świadczenia w oparciu o art. 30 ust.1 ustawy. Nie zwrócenie dostatecznej uwagi na odrębność przesłanek umożliwiających zmianę ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne doprowadziło w konsekwencji także do wydania wadliwych decyzji. Nie jest również czytelna argumentacja Kolegium dotycząca wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jest rzeczą oczywistą, że dodatki do zasiłku rodzinnego o jakich mowa w art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie są świadczeniami samodzielnymi, ale są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym, a więc są uwarunkowane istnieniem prawa do zasiłku rodzinnego. W przypadku, gdy na dziecko nie przysługuje zasiłek rodzinny nie jest ono również uprawnione do dodatków do zasiłku rodzinnego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. I OSK 1261/07 LEX nr 497574). Nie można zgodzić się z Kolegium, według którego dla istnienia prawa do dodatku ważne jest jedynie to, że w dacie jego przyznania strona była uprawniona do samego zasiłku. Przyjęcie takiej interpretacji oznaczałoby, że w razie zmiany decyzji ostatecznej, prowadzącej do pozbawienia strony zasiłku, samodzielny byt uzyskałby sam dodatek, co jest niezgodne z treścią wspomnianego art. 8 ustawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. O przyznaniu wynagrodzenia radcy prawnemu orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1349 ze zmianami ).