II SA/Lu 282/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. C na decyzję . Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego .nie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego .. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ... z dnia ... Wskazaną decyzją organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane nałożył na R. C. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez skrócenie okapu rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. N. na działce nr ewid. ...od strony działki nr ... w sposób odpowiadający warunkom udzielonego pozwolenia na budowę z dnia ... - w zakreślonym terminie. Organ w toku oględzin w dniu 23 października 2011r. ustalił, że inwestor realizuje nadbudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku na podstawie pozwolenia na budowę z dnia ..., jednakże z odstępstwami od warunków tego pozwolenia. Inwestor przedłużył krokwie poza obrys budynku od strony działki nr ... i zakończył tak powstały okap półokrągłą rynną. Rynna ta wraz z połacią dachową jest wypuszczona poza obrys budynku na ok. 60 cm. Okap bez rynny jest wypuszczony poza obrys budynku na ok. 15 cm mniej, co daje 45 cm wypuszczenia okapu poza lico elewacji. W miejsce projektowanej rynny wykonano uskok (obniżenie) dachu na ok. 6 cm. Pod okapem wykonano poziomą podbitkę z płyt blaszanych falistych. Powyższe zmiany zostały przedstawione na rysunkach zamiennych, a w dzienniku budowy zakwalifikowano je jako nieistotne. Wody opadowe z połaci dachowej od strony działki nr ... odprowadzane są za pomocą rynien i rur spustowych na teren własnej i nieutwardzonej działki inwestora. Organ ustalił, że wsporniki rynien stanowią przedłużenie krokwi (krokwie stanowią jednolity element od kalenicy aż po okap wysunięty poza lico ściany w rzucie na ok. 45 cm i są zakończone rynną). Na pozostałe zmiany, takie jak: dodatkowe okno, przeniesienie włazu dachowego i zmianę wymiarów okien przedstawiono rysunki zamienne wraz z kwalifikacją tych zmian jako nieistotne. Organ I instancji stwierdził na podstawie uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia ...., że inwestor precyzując projekt budowlany zapewnił, że w ścianie północnej (usytuowanej w granicy 0,75 m od granicy z działką sąsiednią) nie przewiduje okapu, gzymsu ani balkonu czy daszku nad wejściem, a rynna będzie odprowadzać wody opadowe na teren nieruchomości inwestora. W projekcie rynna ta została przewidziana jako prostokątne koryto z szerokim pasem podrynnowym z blachy, wypuszczonym poza lico elewacji na 60 cm. Rynna wraz z pasem podrynnowym stanowić miała konstrukcję niezależną od okapu ze spadkiem w kierunku rury spustowej. Tymczasem krokiew wraz z licem ściany (zlokalizowanej przy granicy działki nr ...) nie została zakończona, lecz przedłużona, co odprowadziło do powstania okapu, który został zakończony półokrągłą rynną zawieszoną na pasie podrynnowym na własnych wspornikach. W konsekwencji przedłużone krokwie wraz z poszyciem dachowym tworzą krawędź dachu (okap), z której woda jest odprowadzana do półokrągłej rynny, co stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze organ postanowieniem z dnia ... . wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie wskazaną na wstępie decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania R. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ... utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko i ustalenia. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1, 5 m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także takich części budynku, jak galeria, taras, schody zewnętrzne lub rampa. Zaistniała zatem przesłanka wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, że wykonane zmiany miały charakter istotny, niezastosowanie § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisów postępowania tj. art. 7, 9, 77 § 1 kpa poprzez nierozważenie innych możliwości spełnienia wymagań powołanego rozporządzenia. Skarżący zarzucił, że organ bez specjalistycznej ekspertyzy technicznej samodzielnie i wadliwie przyjął, że zmiana sposobu wykonania rynny doprowadziła do powstania okapu, co doprowadziło do wniosku, że jest to zmiana istotna. W szczególności organ wadliwie potraktował pas podrynnowy jako element podpierający rynnę i występujący fizycznie pod spodem rynny, podczas gdy faktycznie jest on elementem obróbki blacharskiej będący zakończeniem okapu i znajduje się z boku rynny. Z kolei ze względu na znaczne rozmiary rynny i możliwość gromadzenia się w niej znacznej ilości wody i śniegu zdecydowano się na zastosowanie pod częścią rynny (od strony okapu) wsporników drewnianych, zamiast wykształtowanych zgodnie z przekrojem rynny wsporników stalowych. Wsporniki rynnowe niezależnie od materiału, z jakiego są wykonane nie stanowią konstrukcji niezależnej od okapu, lecz są z nim połączone. Poza tym szerokość rynny się nie zmieniła i wynosi tak jak wskazano w projekcie 60 cm. Skarżący zarzucił również nierozważenie przez organ zastosowania § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i niezastosowanie rozwiązań zamiennych. W świetle tego przepisu organ mógł zastosować takie rozwiązania po ustaleniu czy usytuowanie spornego okapu z naruszeniem przepisu § 12 ust. 5 tego rozporządzenia i wskazanej w nim odległości okapu od granicy działki sąsiedniej powoduje zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej. Organy nadzoru budowlanego tymczasem w ogóle nie analizowały, jaki wpływ na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości ma sporna rynna, stosując automatycznie 12 ust. 5 rozporządzenia. Wskazane uchybienia, zdaniem skarżącego, przemawiają za uchyleniem decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów, a rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 16 23 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jest co najmniej przedwczesne. Bezspornie w toku oględzin zostało ustalone, że inwestor R. C. realizując na podstawie decyzji Starosty ... z dnia .... roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P. przy ul. N. na działce nr ewid. ... - odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia. Zmiany te polegały m.in. na zmianie sposobu wykonania krokwi i rynien od strony działki sąsiedniej. W ocenie organów obu instancji zmiany te doprowadziły do powstania okapu, którego projekt nie przewidywał. Z kolei okap zmniejszył odległość budynku do granicy z działką sąsiednią, co było niedopuszczalne. W świetle bowiem § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych", odległość ta powinna wynosić min. 1, 5 m (przepis ten stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa), natomiast ze względu na okap wynosi ona ok.45 cm. Wprawdzie wymaganej odległości 1, 5 m nie spełniał już wcześniej istniejący budynek, bowiem odległość ta wynosiła 0,75 m, ale w uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę organ przytoczył zapewnienie inwestora, że dokonując rozbudowy i nadbudowy budynku nie wykona on okapu, który by tę odległość zmniejszył. Mając powyższe na uwadze organy obu instancji uznały za zasadne wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, zobowiązując inwestora do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. do skrócenia okapu w sposób odpowiadający warunkom udzielonego pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy ma zastosowanie również w przypadku zmian w projekcie budowlanym, ale nie chodzi tu zmiany istotne, bo do takich zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, ale o zmiany, które mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy.) Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 ustawy, wskazane w nim decyzje wydaje się w sytuacjach określonych w art. 50 ust. 1, a w przepisie tym mowa jest o prowadzeniu robót budowlanych (innych niż budowa lub rozbiórka) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (1) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (4). Z powyższego wynika, że jeżeli roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, to organ nadzoru budowlanego może ingerować w realizację tego pozwolenia tylko wówczas, gdy roboty prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2) albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (4). W takich sytuacjach organ nadzoru budowlanego uprawniony jest wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, z tym że w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. W sprawie niniejszej organy obu instancji jako podstawę prawną wskazały art. 51 ust. 1 pkt 2 – organ I instancji uznał przy tym, że inwestor wykonał okap wbrew warunkom pozwolenia na budowę, co stanowi istotne odstępstwo od warunków tego pozwolenia, natomiast organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie okapu narusza § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Stanowiska organów obu instancji są co najmniej przedwczesne. Przepis art. 36 a ust. 5 ustawy określa, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. O ile zatem dokonane zmiany mają charakter wskazanych w powyższym przepisie zmian, to należy je kwalifikować jako zmiany istotne. Organ I instancji uznał, że zmiana sposobu wykonania rynien spowodowała powstanie okapu, co jest zmianą istotną. Organ nie uzasadnił jednak swojego stanowiska w odniesieniu do cytowanego art. 36 a ust. 5 ustawy. Słusznie podnosi skarżący, że nie jest jednoznaczne, że zmiana wykonania krokwi i rynien spowodowała powstanie okapu - nie potwierdziła tego żadna ekspertyza specjalistyczna, a ponadto nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wykonanie takiego okapu zmieniło w sposób znaczący charakterystyczne parametry budynku. Wprawdzie z oględzin wynika, że zmiana konstrukcji rynny (okapu) spowodowała jej przesunięcie poza lico ściany, a więc zbliżenie do granicy działki sąsiedniej, czego projekt nie przewidywał, to jednak stwierdzić należy, że nie każda taka niewielka zmiana stanowi zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, a więc istotną zmianę warunków pozwolenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 maja 2014r., II SA/Gl 1883/13, a także wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011r., II OSK 168/10). "Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 5, 5 i 9 Prawa budowlanego. O zakwalifikowaniu przedstawionych przez inwestora zmian jako istotnych decyduje bowiem specyfika planowanej przez niego inwestycji oraz zakres i rodzaj planowanego odstępstwa (...) Dokonując kwalifikacji takiego odstępstwa uwzględnić trzeba zasadę poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy) (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., II OSK 1375/11). Ponadto, skoro organ I instancji potraktował tę zmianę jako istotną, powinien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 . Również stanowisko organu odwoławczego jest co najmniej przedwczesne. Jak wyżej wskazano, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy ma zastosowanie również w sprawach, w których roboty budowlane są realizowane na podstawie pozwolenia na budowę, ale są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Tymczasem – jak słusznie podnosi skarżący - organ odwoławczy nie analizował tego, czy przedłużenie "okapu" poza lico ściany i skrócenie odległości zaledwie o ok. 45 cm od granicy z działką sąsiednią powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia lub środowiska. Brak rozważenia tych okoliczności świadczy o przedwczesnym rozstrzygnięciu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji są wadliwe, bowiem nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, a rozstrzygnięcia nie zostały należycie uzasadnione, co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Badając sprawę ponownie organ, mając na uwadze powyższe rozważania, oceni z uwzględnieniem wiedzy specjalistycznej czy dokonane zmiany w wykonaniu rynny przy ścianie budynku od strony działki nr ...doprowadziło do powstania okapu i czy okoliczność ta, ze względu na rozmiary tej konstrukcji może stanowić znaczącą zmianę parametrów istniejącego budynku, a w konsekwencji istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Organ będzie również miał na uwadze konieczność zbadania czy naruszenie odległości, o której mowa w § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo środowiska.