II SA/Lu 286/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Robert Hałabis, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak [...] Starosta Z. umorzył jako bezprzedmiotowe wznowione na wniosek W. M. postępowania scaleniowego gruntów wsi Ż., zakończone ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] znak: [...], w części dot. granicy pomiędzy działką nr [...] (własność wnioskodawcy) a działką nr [...] (własność H. L.), położonych w miejscowości Ż. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ww. zażądał wznowienia postępowania nie podając jednoznacznie przesłanek i podstawy prawnej swojego żądania z art. 145 § 1 Kpa, mimo wezwania do uzupełnienia wniosku. Po rozpatrzeniu wniosku strony organ I instancji uznał, iż wnioskodawca kwestionuje ustalenia scalenia gruntów na obiekcie Ż. w zakresie działki nr [...], stanowiącej obecnie przedmiot jego własności (w trakcie scalenia i wydania decyzji - własność J. M.), po upływie 12 lat od daty ogłoszenia (doręczenia) decyzji scaleniowej Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Potwierdził, iż ww. rozstrzygnięcie zapadło z uwagi na zapis art. 146 §1 Kpa, iż uchylenie dotychczasowej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 Kpa nie może nastąpić, jeśli od daty jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 bądź 10 lat (w zależności od przesłanki prawnej) i przedstawił w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Od niniejszej decyzji W. M. wniósł odwołanie oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. (skierowane do Wojewody L.). Wniósł o uchylenie decyzji i zobowiązanie Wojewody L. do dalszego prowadzenia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania a zarazem w uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Ż. Zdaniem odwołującego zgodnie z art. 151 Kpa w przypadku potwierdzenia podstawy wznowienia postępowania, dotychczasowa decyzja może zostać zmieniona, bez względu na art. 146 § 1 Kpa. Uważa, że odwołanie od decyzji Starosty skierowane do Kolegium w Z. jest nieuzasadnione, gdyż Starosta Z. nie respektuje decyzji SKO i Burmistrza Z., zaś jego decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że wielokrotnie powoływał się na art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, dlatego też uważa za uzasadnione skierowanie odwołania do Wojewody L. lub skierowanie pisma do WSA za pośrednictwem Wojewody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...]., nr [...] utrzymało mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 19 organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zaś w art. 20 - właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Skoro organem właściwym do wydania decyzji w zakresie złożonego wniosku o wznowienie postępowania był Starosta Z., to organem właściwym do rozpatrzenia wniesionego przez stronę odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., które nie może przekazać go Wojewodzie L., mimo żądania odwołującego się. Strona mogła natomiast rozdzielić sprawy wniesione w jednym wniosku i kwestię odwołania przekazać zgodnie z pouczeniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaś kwestię wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej do Wojewody L. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania w zakresie wniosku o wznowienie postępowania i jego umorzenie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. i w tym zakresie zarzuty strony zostały rozpatrzone. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zakres rozpoznania "istoty sprawy" uzależniony jest od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 kpa, czy też takich przeszkód nie ma. W przedmiotowej sprawie pełne badanie istoty sprawy było niedopuszczalne, gdyż stoją temu na przeszkodzie przepisy art. 146 § 1 kpa, które stanowią, że "uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat". Termin 10 letni ma charakter materialny, a jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, chociażby wydano ją z naruszeniem prawa. Toteż po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpatrywanej w trybie wznowienia, organ administracji traci prawo uprawnienia nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Treść art. 146 § 1 kpa wskazuje jednoznacznie, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona w trybie wznowieniowym, a termin ten nie może być przywrócony, gdyż ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 kpa narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Uregulowanie objęte art. 146 § 1 kpa, określające początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji" , nie precyzuje adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strona. Przedmiotowa decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. została ogłoszona w dniu 26.11.1998 r., a stroną tegoż postępowania była wówczas J. M., w której prawa wszedł W. M. na podstawie umowy darowizny ww. działki (akt not. z 31.05.2007 r.). Wobec powyższego 10-letni termin do wniesienia wniosku o wznowienie ww. postępowania upłynął 26.11.2008 r. w stosunku do termin ogłoszenia decyzji. Wniosek o wznowienie postępowania skarżący złożył w dniu 4.10.2010 r. do Burmistrza Z. (przekazany do Starosty Z.) oraz w dniu 11.10.2010 r. złożony bezpośrednio do Starostwa. Skoro więc decyzję odebrano (ogłoszono) w dniu 26.11.1998 r., to możliwe było podjęcie starań przez odwołującego mającego na celu wzruszenie decyzji w trybie wznowieniowym do dnia 26.11.2008 r., a taką czynność ww. podjął dopiero w październiku 2010 r. (będąc właścicielem działki nr [...] już od 2007 r.). Kolegium dodatkowo wyjaśniło, iż przedmiotem rozpatrzenia w trybie odwoławczym była kwestia umorzenia wznowionego postępowania przez organ I instancji, a nie sprawa wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z., która będzie przedmiotem odrębnego postępowania po skierowaniu jej do Wojewody L. W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w decyzji z dnia 3.12.2013r. Starosta Z. stwierdził, że z przyczyn podmiotowych wnioskodawca nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem w dacie kiedy toczyło się postępowanie scaleniowe gruntów Ż. właścicielem działki nr [...] była wnioskodawcy matka, która nabyła te działkę w 1994 r. Zdaniem skarżącego twierdzenie organów nie posiada podstaw prawnych ponieważ wnioskodawca jest prawowitym właścicielem na podstawie aktu notarialnego wydanego 13.09.1994r. Właśnie to następstwo prawne czyni wnioskodawcę w pełni legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania scaleniowego jako strona tego postępowania. Bezzasadny również uznał argument, jakoby Sąd Rejonowy w Z. postanowieniem [...] rozgraniczył prawomocnie działki nr [...] chodź istotnie tak się stało, to jednak należy podkreślić iż Sąd oparł się na rozstrzygnięciu decyzji scaleniowej z dnia [...]. Nie posiadając wiedzy o tym, że w tej decyzji brak jakiegokolwiek zapisu mówiącego o dokonaniu rozgraniczenia działek nr [...] i naruszeniu granicy, która powstała nie zgodnie z wyrysem z 1964r. Bez zgody wnioskodawcy. W ocenie skarżącego decyzja wydana przez SKO Z. została wydana stronniczo opierając się wyłącznie na decyzji z dnia [...]., w której z up. Starosty mgr inż. J. Z. Sekretarz Powiatu w uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca nie powinien domagać się zmian w decyzji kończącej scalenie, w której to nie ma żadnej mowy o dokonaniu pomiaru, powstaniu nowej granicy, zmniejszeniu się działki nr [...] z [...] ha. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W przedmiotowej sprawie kontroli sądu podlega zasadność umorzenia postępowania przez organ prowadzący postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z art. 146 § 1 K.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Treść tego przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te, chociaż zamieszczone w przepisie proceduralnym, mają charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Terminy te nie mogą być przywrócone, gdyż nie są one terminami, do zachowania których obowiązana jest strona, lecz ich adresatem jest organ, a jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przedawnieniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09 i wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09 oraz wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powyższe rozważania odnośnie natury terminów z art. 146 § 1 k.p.a. nie zmieniają faktu, że aby przedawnienie mogło nastąpić, terminy określone w tym przepisie muszą upłynąć. Bieg ich rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji na piśmie lub jej ustnego ogłoszenia stronie. Czym innym jest jednak doręczenie decyzji określone w tym przepisie od wydania decyzji, zaś okoliczności doręczenia decyzji nie można domniemywać, tylko należy ją wykazać w postępowaniu wyjaśniającym w ramach trwającego postępowania wznowieniowego. Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a. nie precyzuje adresata tego doręczenia, jednak przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, czy 10-letni wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 433/08). Chodzi tu o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie jest kwestionowane, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. znak: [...] została ogłoszona w dniu 26 listopada 1998 r., a stroną tegoż postępowania była wówczas J. M., w której prawa wszedł W. M. na podstawie umowy darowizny działki nr [...] położonej w miejscowości Ż. (akt notarialny z dnia [...] r., k. 37 akt admin.). Wobec powyższego, podzielić należy stanowisko organów, że 10-letni termin do wniesienia wniosku o wznowienie ww. postępowania upłynął 26 listopada 2008 r. Poza sporem jest też, że wniosek o wznowienie postępowania skarżący złożył w dniu 4 października 2010 r. do Burmistrza Z. (przekazany do Starosty Z.) oraz w dniu 11 października 2010 r. złożony bezpośrednio do Starostwa. W związku z tym, że decyzję ogłoszono w dniu 26 listopada 1998 r. (i od tego dnia rozpoczął bieg terminu przedawnienia określony w art. 146 § 1 k.p.a.), to aby wzruszyć decyzję w trybie wznowieniowym należało złożyć wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie do dnia 26 listopada 2008 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący podjął ww. czynność dopiero w październiku 2010 r. (będąc właścicielem działki nr [...] już od 2007 r.), zatem prawie 2 lata po upływie terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. Prawidłowo więc organy ustaliły, że wniosek skarżącego wpłynął po terminie określonym w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. i uznały, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w zakresie jego wznowienia, co uzasadniało jego umorzenie (art. 105 § 1 K.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Może mieć ona charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu, drugi - gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego, albo gdy nastąpiło przedawnienie żądania (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) lub gdy brak jest przedmiotu żądania. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Powyższe oznacza, że organ nie naruszył art. 146 § 1 K.p.a. i skarga w tym zakresie nie jest zasadna. Mając zatem na uwadze, że podniesione w skardze zarzuty nie dawały podstaw do jej uwzględnienia oraz, że Sąd z urzędu nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).