II SA/Lu 288/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal, NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania W. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w sprawie uznania W. K. z dniem [...] listopada 2016 r. za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] listopada 2016 r. W. K. zgłosiła się do Miejskiego Urzędu Pracy w L., celem zarejestrowania się jako osoba bezrobotna. Na podstawie okazanych podczas rejestracji dokumentów i złożonych oświadczeń, organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni spełnia ustawowe warunki w zakresie ustalenia statusu osoby bezrobotnej, w związku z czym powyżej opisaną decyzją orzekł o uznaniu wnioskodawczyni z dniem [...] listopada 2016 r. za osobę bezrobotną. Jednocześnie, tą samą decyzją organ orzekł o odmowie przyznania wnioskodawczyni prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uznając, że nie spełnia ona ustawowych warunków do przyznania takiego prawa. Od powyższej decyzji W. K. wniosła odwołanie do Wojewody, w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku. Wojewoda wskazał, że podstawę prawną do ustalenia bezrobotnemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych stanowi przepis art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.). W przypadku legitymowania się przez bezrobotnego, przed rejestracją w powiatowym urzędzie pracy, okresem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych zastosowanie ma art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że warunkiem nabycia przez bezrobotnego prawa do zasiłku jest wykazanie i udokumentowanie okresów uprawniających do zasiłku w wymiarze co najmniej 365 dni, występujących w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy, wymienionych enumeratywnie w powołanym wyżej art. 71 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że W. K. rejestracji w MUP w L. dokonała w dniu [...] listopada 2016 r., a zatem badany okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji obejmuje okres od [...] maja 2015 r. do [...] listopada 2016 r. i tylko zatrudnienie lub inna praca zarobkowa wykonywane w tym okresie brane są po uwagę przy ustalaniu uprawnień zasiłkowych. Na podstawie okazanych w dniu rejestracji dokumentów organ odwoławczy ustalił, że w ostatnim okresie przed rejestracją W. K. była zatrudniona w Uniwersytecie M. C. - S. na podstawie umowy zlecenia w okresie od [...] kwietnia 2015 r. do [...] listopada 2015 r. oraz w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r,. a zatem badaniu w zakresie ustalenia uprawnień zasiłkowych podlega okres trwania umowy zlecenia od [...] maja 2015 r. (początek badanego okresu 18 miesięcy przed rejestracją) do [...] listopada 2015 r. oraz od [...] kwietnia 2016 r. do [...] listopada 2016 r. W wydanych przez UMCS Centrum Kadrowo-Płacowe zaświadczeniach podane zostały kwoty wynagrodzenia brutto osiąganego przez wnioskodawczynię w poszczególnych miesiącach zatrudnienia wraz z informacją o odprowadzonych składkach na ubezpieczenia społeczne. Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy, w przypadku legitymowania się przez bezrobotnego przed rejestracją w powiatowym urzędzie pracy wykonywaniem pracy na podstawie umowy zlecenia, warunkiem zaliczenia takiej pracy na poczet okresu uprawniającego do zasiłku jest wykazanie, że samo świadczenie pracy trwało przez okres co najmniej 365 dni oraz, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Z opłacania składek na Fundusz Pracy wnioskodawczyni była zwolniona z racji ukończonych 55 lat życia, na podstawie przepisu art. 104b. ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, według którego składki na Fundusz Pracy (...) opłaca się za osoby (...), które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Minimalne wynagrodzenie za pracę w 2015 r. wynosiło miesięcznie [...] zł a w 2016 r. wynosiło [...] zł. Organ odwoławczy dokonując analizy zaświadczeń o przychodach ustalił, że zaliczeniu na poczet okresu uprawniającego do zasiłku podlegają: z 2015 r. 10 dni maja (od 22 maja), czerwiec, sierpień, wrzesień, październik i 13 dni listopada (145 dni); z 2016 r. - 27 dni kwietnia (od 4 kwietnia), maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień i październik (211 dni), ponieważ w tych miesiącach wnioskodawczyni osiągała wynagrodzenie w kwotach wynoszących co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (w przypadku niepełnego miesiąca listopada 2015 r. podlega on zaliczeniu, ponieważ kwota wynagrodzenia za 13 dni, w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, wynosiła co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (863,21 zł: 13 dni = [...] zł wynagrodzenie za jeden dzień pracy; [...] zł x 30 dni [...] zł, a więc więcej niż [...] zł w 2015 r.). Łącznie, zaliczalny na poczet okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okres zatrudnienia w ramach umowy zlecenia wynosi 356 dni. Zaliczeniu takiemu nie podlega natomiast lipiec 2015 r., ponieważ wynagrodzenie w kwocie [...]zł było niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę (niższe od [...] zł w 2015 r). Zaliczeniu na poczet okresu uprawniającego do zasiłku nie może również podlegać listopad 2016 r., ponieważ wynagrodzenie uzyskane za ten niepełny miesiąc (do 15 listopada) w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca nie stanowiłoby kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę - [...] zł niższe od kwoty minimalnego wynagrodzenia wynoszącego [...] zł w 2016 r. (918,51 zł: 15 dni [...] zł - wynagrodzenie za jeden dzień pracy; [...] zł x 30 dni = [...] zł). Zdaniem Wojewody zaliczalny na poczet okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okres wykonywania pracy w ramach umowy zlecenia w łącznej liczbie 356 dni nie stanowi podstawy do przyznania prawa do zasiłku, ponieważ jest krótszy niż wymagane przepisem art. 71 ustawy co najmniej "365 dni" zatrudnienia. W konsekwencji W. K. nie spełnia warunków ustawowych, określonych w przepisie art. 71 ustawy do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła W. K. wskazując, że pracownikowi zatrudnionemu na umowę zlecenie w systemie pracy godzinowej i określonej stawce godzinowej za czas przepracowany przysługuje wynagrodzenie będące iloczynem przepracowanych godzin i stawki godzinowej. A więc przy obliczaniu minimalnej stawki godzinowej należy podzielić minimalne wynagrodzenie obowiązujące w danym roku przez ilość godzin pracy w danym miesiącu. Skarżąca wskazała, że obliczenie to dotyczy lipca 2015 r. i listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania stronie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawą odmowy przyznania zasiłku stanowiło ustalenie przez organ, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Powyższa regulacja w tym zakresie ma charakter kompleksowy i wyczerpujący. Uzależnia nabycie prawa do zasiłku m.in. od odpowiedniego okresu zatrudnienia oraz osiągania w tym okresie wynagrodzenia za pracę w odpowiedniej wysokości. Podstawowe znaczenie dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych ma wykazanie, że w okresie 18 miesięcy przed rejestracją wynagrodzenie pracownika przez 365 dni nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 71 ust. 1 ustawy, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Wyklucza to możliwości uznaniowego ustalania okresów, od którego zależy nabycie prawa do omawianego świadczenia i zaliczenia do stażu zasiłkowego innych niż enumeratywnie w nim wymienione okresy zatrudnienia i innej pracy (działalności) zarobkowej. Wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33) wprowadzono do ustawy definicję pojęcia "minimalne wynagrodzenie za pracę". Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 12a ustawy "Ilekroć w ustawie jest mowa o: minimalnym wynagrodzeniu za pracę - oznacza to kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłoszoną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2015 r., poz. 2008)". Wskazana definicja ma więc rangę definicji ustawowej. Celem regulacji wprowadzającej wymóg uzyskiwania wynagrodzenia w określonej wysokości nie było stworzenie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które uzyskują wynagrodzenie proporcjonalne do wymiaru czasu pracy, liczone na zasadzie art. 8 przywołanej ustawy. W praktyce bowiem każde wynagrodzenie osób zatrudnionych przez pracodawcę stosującego się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, w tym także zatrudnienie w minimalnym wymiarze czasu pracy, rodziłoby uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż byłoby ono pochodną umownie przyjętego wymiaru czasu pracy i wyliczenia dokonanego na tej podstawie. Przy czym definicję tę należy odnieść do uregulowania zawartego w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, skoro tym pojęciem przepis ten się posługuje. Tu zaś istotne jest również to, czy bezrobotna była zatrudniona w określonym w nim okresie i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1330/10 oraz wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 400/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że słusznie organ administracji uznał, że zaliczeniu na poczet okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych nie podlega lipiec 2015 r. ponieważ wynagrodzenie w kwocie [...]zł było niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę (niższe od [...] zł w 2015 r.) oraz listopad 2016 r., ponieważ wynagrodzenie uzyskane za ten niepełny miesiąc (do 15 listopada) w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca nie stanowiłoby kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę - [...] zł niższe od kwoty minimalnego wynagrodzenia wynoszącego [...] zł w 2016 r. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter przepisu ograniczającego, którego celem jest "wyeliminowanie" z kręgu osób uprawnionych do zasiłku dla bezrobotnych, tych zatrudnionych, którzy nie mogą wylegitymować się uzyskaniem wynagrodzenia w wysokości (a nie proporcjonalnej wysokości), odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę. Literalne brzmienie wskazanego przepisu jest jednoznaczne, zatem nie zachodzi konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt I OSK 333/06, stwierdził, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia nie daje żadnych podstaw do przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która przez wymagany okres nie otrzymywała miesięcznie, co najmniej najniższego wynagrodzenia. Przepis będący podstawą wydanej decyzji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia, odnoszący się do świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia również wiąże prawo do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych z kwotą co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, nie zaś do przeliczenia na stawkę godzinową. Przede wszystkim zaś ma być to wynagrodzenia w wysokości odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę, a takiego wynagrodzenia w lipcu 2015 r. i listopadzie 2016 r. skarżąca nie osiągnęła. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.