II SA/Lu 290/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Marta Laskowska-Pietrzak, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. .W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskami z dnia 14 i [...] r. Z. W. zwrócił się między innymi o przyznanie pomocy na dożywianie w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] w pkt 1. przyznał Z. W. pomoc w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] r. do [...] r. z przeznaczeniem na zakup żywności, wskazał w pkt 2., że zasiłek podlega wypłacie w dniach od 21 do 25 każdego miesiąca w Banku Spółdzielczym w [...], jak i w pkt 3., że świadczenie za styczeń i luty 2014 r. zostanie wypłacone w dniu [...] r. W pkt 4. odstąpił od żądania zwrotu wydatków w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jeśli dochód osoby nie przekracza wysokości 150% kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że poprzedzająca powyższą decyzję, decyzja tego samego organu z dnia [...] r., Nr [...] odmawiająca przyznania Z. W. pomocy z wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, uwzględniając wytyczne organu odwoławczego, Kierownik OPS w [...] postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] odmówił wyłączenia od udziału w sprawie pracownika socjalnego E. W. na wniosek z dnia [...] r. Organ wskazał, że w wyznaczonym dniu [...] r. pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji przyjechali do miejsca zamieszkania Z. W. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z. W. nie było w domu. Informacji do wywiadu udzieliła żona T. W.. Oświadczyła, że nic się nie zmieniło od ostatniego wywiadu. Organ wskazał, że T. W. odmówiła podpisania wywiadu. Oceniając sytuację Z. W. organ ustalił, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, pozostaje z żoną w separacji, zajmuje dwa pomieszczenia pokój i kuchnię. Przedpokój i łazienka są wspólnie użytkowane. Korzysta z kuchni węglowej i elektrycznej. Mieszkanie wyposażone jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Lodówka jest niesprawna i brakuje bojlera elektrycznego. Z. W. jest zdolny do samodzielnej obsługi. Sam się ubiera i samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, robi zakupy, jeździ do lekarza. Załatwia swoje i żony sprawy w urzędzie. Jego środkiem lokomocji jest rower. Zdaniem organu taka aktywność wskazuje na jego sprawność fizyczną. Organ wskazał, że według decyzji ZUS na 2016 r., aktualnie dochód Z. W. stanowi emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto) miesięcznie, z uwagi na zajęcia komornicze emerytura jest wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie, natomiast jak wynika z decyzji ZUS z marca 2013 r. źródłem utrzymania Z. W. była emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto), z uwagi na zajęcia komornicze emerytura była wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ stwierdził, że dochód wnioskodawcy ustalony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosił [...] zł i nie przekracza wys. 150 % kryterium dochodowego, stąd wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2004-2020. Ponadto ośrodek stwierdził, że przyznanie pomocy w wysokości [...] zł miesięcznie podyktowane jest uzasadnioną sytuacją finansową w jakiej znajduje się wnioskodawca i mieści się w granicach uznania administracyjnego ośrodka pomocy społecznej. Przyznając pomoc ww. kwocie wziął pod uwagę nie tylko potrzeby i sytuację materialną strony, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin zwracających się o zabezpieczenie ich potrzeb, a także możliwości finansowe ośrodka. Dodatkowo podniósł, że wnioskodawca odebrał świadczenie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. W. wskazał, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności w zakresie jego stanu zdrowia i sytuacji mieszkaniowej. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przyznało Z. W. świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie [...]zł miesięcznie w okresie od dnia [...] r. do [...] r. w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji przyznał Z. W. pomoc w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] r. do dnia [...] r. i odstąpił od żądania zwrotu wydatków na poniesione świadczenie. Decyzja zawierała również ustalenia techniczne dotyczące realizacji jej pkt 1. Kolegium nie kwestionuje rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji tylko zawarte w pkt 2-4 tej decyzji, jednak uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o przyznaniu Z. W. świadczenia pieniężnego z uwagi na to, że art. 138 k.p.a. nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji w części dotyczącej pkt 2-4 i w tym zakresie umorzenia postępowania pierwszej instancji. Odnośnie punktów 2 i 3 organ odwoławczy wyjaśnił brak jest podstaw prawnych do zawarcia technicznych ustaleń organu w sentencji decyzji. Ponadto zważywszy, że decyzja została wydana [...] r. i jest decyzją sankcjonującą pobraną już przez Z. W. w marcu i kwietniu 2014 r. pomoc, wypłaconą na mocy później uchylonej decyzji z dnia [...] r. Nr [...], nie jest uzasadnione zamieszczanie ustaleń technicznych mających aktualnie już charakter historyczny (zgodnie z którymi dokonano wypłaty świadczeń) i formułowanie tych ustaleń w czasie przyszłym - "zostanie wypłacone", czy też teraźniejszym "podlega wypłacie". Natomiast punkt 4 sentencji nie ma prawnego uzasadnienia, ponieważ przedmiotowa pomoc z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest pomocą nieodpłatną, a ponadto niezależnie od powyższego w odniesieniu do redakcji tego punktu należy stwierdzić, że nie wskazuje ona, iż organ odstępuje od żądania od Z. W. zwrotu wydatków poniesionych na przyznane mu świadczenie z ww. programu (przepisy nie upoważniają organu do żądania takiego zwrotu), natomiast organ zamieszcza w tym punkcie treść o charakterze warunkowym, co jest niedopuszczalne. Kolegium zauważyło też w komparycji decyzji oczywiste błędy pisarskie, tj. w nazwach aktów prawnych zamiast " "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2004-20120" winno być " "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020", a także oczywistą omyłkę, tj. wskazując na decyzję organu poprzedzającą zaskarżoną decyzję organ zamiast " z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi" powinien wskazać "z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania Z. W. pomocy w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] r. do [...] r. z przeznaczeniem na zakup żywności", jednakże powyższe błędy pisarskie i oczywista omyłka nie miały istotnego znaczenia na rozstrzygnięcie Kolegium. Organ odwoławczy stwierdził, iż podziela ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, który wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, przyznając odwołującemu wskazane świadczenia. Przyznanie pomocy w takiej postaci i wysokości jest uzasadnione sytuacją w jakiej znajduje się odwołujący i chociaż pomoc została przyznana w wysokości niesatysfakcjonującej odwołującego to należy stwierdzić, że nie jest ona dowolna. W. przyznanej pomocy jest adekwatna do możliwości organu, który musi z puli środków finansowych przewidzianych na ten cel (jakimi dysponuje ośrodek), udzielać pomocy również wielu innym osobom i rodzinom jej potrzebującym nierzadko znajdującym się w trudniejszej od odwołującego sytuacji w szczególności rodzinom z dziećmi bez stałego źródła dochodu lub z bardzo niskim dochodem oraz dzieciom w ramach wydawanych posiłków w szkołach. Kolegium informacyjnie dodało – powołując się na decyzje administracyjne - że wnioskodawca prawie cały czas korzysta z przedmiotowej formy pomocy. Ponadto pokreśliło, że organ wypłacił już Z. W. w 2014 r. przyznaną pomoc. Ustosunkowując się do odwołania organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia zasadności ogólnikowych zarzutów i twierdzeń odwołującego się odnoszących się do przeprowadzonego postępowania. Z. W. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując, że jest "bublem". Podniósł także, że zarówno w dacie złożenia wniosków, jak i w dacie wydania decyzji spełniał kryterium dochodowe umożliwiające przyznanie dożywienia z dotacji z urzędu. Wyjaśnił dodatkowo, że przy pomocy żywnościowej rzędu [...] zł miesięcznie, po odliczeniu od posiadanych środków wydatków zostaje mu dziennie ok [...] zł na żywność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygniecie w sprawie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej jako u.p.s.) w związku z regulacjami uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821). Trzeba zaznaczyć, że z treści powyższej uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. wynika, że jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży oraz kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Pkt V.1 Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Poza sporem było w sprawie, że skarżący spełniał wymagane kryterium dochodowe. Aktualnie dochód Z. W. stanowi emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto) miesięcznie, z uwagi na zajęcia komornicze emerytura jest wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie, natomiast jak wynika z decyzji ZUS z marca 2013 r. źródłem utrzymania Z. W. była emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto), z uwagi na zajęcia komornicze emerytura była wypłacana w wysokości [...] zł miesięcznie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednakże wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, w tym w postaci zasiłków celowych. Rację mają organy orzekające dowodząc uznaniowości w przyznaniu wspomnianego świadczenia. Co nadto istotne, przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie z odwołaniem się do wskazanego powyżej Programu mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy o pomocy społecznej (m.in. art. 2 i 3), a także przepis art. 39 tej ustawy, regulujący zasady przyznawania zasiłków celowych. Decyzje w sprawie udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, wydawane na podstawie powołanych przepisów mają charakter uznaniowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 3009/13). Orzekając zatem w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Co istotne, uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi (nawet przy wsparciu ze strony administracji rządowej), a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga, że przyznawane świadczenie nie służy zaspakajaniu wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących. Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów kwalifikujących do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (zob. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07 oraz z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06). Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W omawianej sprawie zostały przez organ odwoławczy poddane ocenie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy, uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. W związku z czym – w ocenie Sądu – Kolegium zasadnie zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie uwzględnił, zarówno możliwości finansowe organu, jak również – w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwrócił uwagę na fakt, iż skarżący również należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Ponadto słusznie organ odwoławczy - z uwagi na art. 138 k.p.a. -zakwestionował rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2-4 decyzji i uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o przyznaniu Z. W. świadczenia pieniężnego. Odnośnie punktów 2 i 3 brak jest bowiem podstaw prawnych do zawarcia technicznych ustaleń organu w sentencji decyzji, w sytuacji, gdy w marcu i kwietniu 2014 r. pomoc została wypłacona na mocy później uchylonej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] Poza tym – jak również zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy - punkt 4 sentencji nie ma prawnego uzasadnienia, ponieważ przedmiotowa pomoc z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest pomocą nieodpłatną, a ponadto niezależnie od powyższego w odniesieniu do redakcji tego punktu stwierdzono, że nie wskazuje ona, iż organ odstępuje od żądania zwrotu wydatków poniesionych na przyznane świadczenie z ww. programu (przepisy nie upoważniają bowiem organu do żądania takiego zwrotu). Poza tym prawidłowo organ podniósł także kwestie oczywistych omyłek i błędów pisarskich. Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja narusza prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.