II SA/Lu 295/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej M. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Burmistrz Miasta T. L. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] zobowiązał S. M. M. do zapłaty kwoty [...]zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w T. L., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w T. L. prowadzi księgę wieczystą [...], w prawo własności, decyzją Burmistrza Miasta T. L. znak: [...] z dnia [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z dnia [...]. nr [...] dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkami stanowiącymi zaplecze techniczne i transportowe S., przysługujące T. S. M. w prawo własności tej nieruchomości. Stronie została udzielona bonifikata w opłacie za przekształcenie w wysokości [...] zł na warunkach określonych w uchwale Rady Miasta T. L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miejskiej T. L.. Zgodnie z tą uchwałą bonifikata mogła być udzielona, gdy nieruchomość była wykorzystywana na własne cele użytkownika. Następnie T. S. M. została połączona na zasadach prawa spółdzielczego ze S. M., tym samym został zachowany cel wykorzystania nieruchomości, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty. W dniu [...]. aktem notarialnym Rep. Nr [...] S. M. M. zbyła nieruchomość na rzecz osób prywatnych. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia. Kwota udzielonej bonifikaty została zawaloryzowana. Od powyższej decyzji odwołała się S. M. M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania szczegółowo technicznego sposobu wyliczenia kwoty żądanej do zwrotu tytułem zwaloryzowanej bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] opow. [...] m2. W związku z tym S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez organ I instancji wniosku skarżącej S. w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. W uzasadnieniu tego odwołania strona podniosłą, że decyzja o zbyciu działki nr [...] podyktowana była zamiarem racjonalnego zagospodarowania nieruchomości w kontekście utrzymania i rozwoju produkcji na terenie zakładu w T. L.. S. nie może utrzymywać zbędnych z punktu widzenia produkcji nieruchomości z uwagi na straty jakie powoduje bezproduktywne utrzymywanie tego rodzaju budynków i budowli biorąc pod uwagę znaczne koszty ich utrzymania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta T. L.. Organ odwoławczy powołując się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U z 2012r., poz. 83 ze zm.) podniósł, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Ponadto wskazał, że jak wynika z akt sprawy, decyzją znak: [...] z dnia [...]. Burmistrza Miasta T. L. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w T. L., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], ark. 11, o pow. [...]. Działka była wówczas w użytkowaniu poprzednika prawnego skarżącej S. - T. S. M. w T. L.. Po zastosowaniu bonifikaty w wysokości 60% opłata od przekształcenia wyniosła [...] zł. Wartość prawa własności ustalono na kwotę [...]zł, wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...]zł, a należną opłatę za przekształcenie tego prawa na kwotę [...]zł. Udzielona bonifikata wyniosła więc [...] zł ([...] zł - [...] zł). Nie ulega również wątpliwości, że S. M. M. w dniu [...] r. aktem notarialnym Rep. Nr [...] zbyła przedmiotową nieruchomość, na rzecz osób niebędących osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego organ I instancji zobligowany był do zażądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Decyzja ta jest przykładem decyzji związanej i nie zależy od uznania administracyjnego organu. Sam fakt zbycia nieruchomości osobie trzeciej przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest już wystarczającą i zarazem obligatoryjną przesłanką żądania zwrotu bonifikaty. Zwrócono również uwagę, że w kwestionowanej decyzji organ prawidłowo również zastosował art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. - dalej ustawa powoływana jako "u.g.n.") w zw. art. 4 ust. 16 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i w sposób właściwy określił waloryzację kwoty podlegającej zwrotowi. Organ odwoławczy wskazał także, że wskaźniki, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.s.g. i sposób wyliczenia waloryzacji organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że decyzja Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] r. stała się ostateczna dnia [...]., a nieruchomość została zbyta dnia [...] r., to waloryzacja kwoty udzielonej bonifikaty liczona jest od września 2013r. do maja 2016r. w następujący sposób: zwaloryzowana kwota za wrzesień 2013r. - [...] zł x [...] zł, a więc kwota ta wynosi [...] zł. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił, że nieruchomość została zbyta osobie trzeciej przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dlatego też organ ten miał obowiązek wydania decyzji o zwrocie bonifikaty. Poza zainteresowaniem organu oraz wpływem na wynik sprawy pozostawały wszelkie inne okoliczności, takie jak podnoszona w odwołaniu konieczność racjonalnego zagospodarowania nieruchomości. Analiza akt sprawy wskazuje, że strona nie zainicjowała postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty (brak wniosku w tej sprawie w aktach zgromadzonych przez organ I instancji). Jeżeli taki wniosek został złożony już po wydaniu zaskarżonej decyzji, to jego rozpatrzenie przez organ I instancji nastąpi również w formie decyzji administracyjnej, lecz wydanej w odrębnym postępowaniu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, jak też odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, w przeciwieństwie do samego żądania zwrotu tej należności, nie ma charakteru obligatoryjnego i należy do sfery uznania administracyjnego. Z tego też powodu, w ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr. SKO [...] wniosła S. M. M. w W. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 15 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji złożenia przez S. mleczarską M. na etapie postępowania odwoławczego wniosku odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] położonej w T. L., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], w prawo własności, objęte decyzją Burmistrza Miasta T. L. nr [...] z dnia [...] roku, co miało wpływ na treść orzeczenia skutkując wydaniem decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy organ obowiązany był do zawieszenia postępowania. b) naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania szczegółowo technicznego sposobu wyliczenia kwoty żądanej do zwrotu tytułem zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w prawo własności, dokonane decyzją Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] r. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu do skargi strona skarżąca odniosła się szczegółowo do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) zwanej dalej: u.p.p.u.w. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 15 tej ustawy, organ, który wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, żąda zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n., spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis ten stanowi nadto, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Żądanie zwrotu równowartości bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., I OSK 887/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2014 r., II SA/Wr 81/14; publ. CBOSA), a waloryzacji zwracanej równowartości bonifikaty dokonuje się według zasad określonych w art. 5 u.g.n., a więc przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski (art. 4 ust. 16 u.p.p.u.w.). Regulacja zawarta w art. 4 ust. 15 u.p.p.u.w. przewiduje jednak dwie sytuacje kiedy podmiot może zostać zwolniony z obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Po pierwsze - gdy zbycie nieruchomości nastąpiło na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. lub spółdzielni mieszkaniowej (zwolnienie obligatoryjne). Po drugie, gdy strona wniosła o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, a w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek (zwolnienie fakultatywne). Odstąpienie następuje wówczas w formie decyzji właściwego organu administracji, po uzyskaniu zgody wojewody, rady lub sejmiku. W rozpoznawanej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...]. Burmistrz Miasta T. L. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w T. L., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], ark. 11, o pow. [...] m2. S. została udzielona bonifikata w opłacie za przekształcenie w wysokości [...] zł na warunkach określonych w uchwale Rady Miasta T. L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miejskiej T. L.. Zgodnie z tą uchwałą bonifikata mogła być udzielona, gdy nieruchomość była wykorzystywana na własne cele użytkowania wieczystego. Jak wynika z ustaleń organów T. S. M. została połączona na zasadach prawa spółdzielczego ze S. M., a tym samym został zachowany cel wykorzystywania nieruchomości, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty. W dniu 31 maja aktem notarialnym Rep.A Nr [...] S. M. M. zbyła nieruchomość na rzecz osób prywatnych, które nie są dla niej osobą bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. Ponieważ S. przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła przedmiotową nieruchomość, zasadnie organ I instancji w oparciu o art. 4 ust. 15 u.p.p.w. wydał decyzję w sprawie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Istotny był sam fakt zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia, nie ma natomiast znaczenia w sprawie, że S. znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Jak zostało wcześniej wskazane, w art. 4 ust. 15 u.p.p.w. zostały wskazane jedynie dwie sytuacje kiedy podmiot może zostać zwolniony z obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty – gdy zbycie nieruchomości nastąpiło na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. lub spółdzielni mieszkaniowej albo gdy strona wniosła o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, a w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Pierwsza z tych sytuacji nie wystąpiła, gdyż nabywcy nieruchomości nie są dla strony skarżącej osobą bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 u.g.n. S. nie złożyła również wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, o którym mowa w art. 4 ust. 15. u.p.p.u.w. W tej sytuacji organ był zobowiązany do wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem, poza wyżej wskazanymi dwoma przypadkami kiedy podmiot może zostać zwolniony z obowiązku zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty, każde zbycie nieruchomości lub wykorzystanie nieruchomości na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty stanowi podstawę do żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Wskazać pozostaje, że zarówno zbycie nieruchomości jak i wykorzystanie nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji udzielającej bonifikaty stanowią rozłączne, samodzielne podstawy do orzeczenia o obowiązku zwrotu bonifikaty. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca zbyła przed upływem 5 lat, nieruchomość osobom fizycznym nie będącym osobami bliskimi w stosunku do niej w rozumieniu art. 14 pkt 13 u.s.g., spółdzielnią mieszkaniową w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności, to prawidłowo organy orzekły w tej sprawie o obowiązku zwrotu zwaloryzowanej kwoty udzielonej bonifikaty. Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ odwoławczy dokonał dowolnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie wyliczeń, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewystarczające. Strona skarżąca sama przyznała, że zbyła przekształconą nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia jej przekształcenia. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego należało zastosować w tej sytuacji art. 4 ust. 15 u.p.p.w., i zobowiązać skarżącą do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Ponadto – co również zakwestionowano w skardze – w uzasadnieniu organu odwoławczego dokonano dokładnych wyliczeń kwoty uznanej za należną. W tyj sytuacji należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 15 k.p.a w z w. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazać należy, że wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności złożony został dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zatem na tym etapie postępowania strona skutecznie nie złożyła ww. wniosku do właściwego organu. Słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, jak też odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, w przeciwieństwie do samego żądania zwrotu tej należności, nie ma charakteru obligatoryjnego i należy do sfery uznania administracyjnego. Z tego też powodu w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.