II SA/Wr 81/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 24 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania zwrotu bonifikaty udzielonej od opłaty z tytułu przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 17 lutego 2009 r., Nr [...], Prezydent W. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego J. M. do nieruchomości położonej we W. przy ul. S. [...] (oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...] obręb [...] o pow. 223 m2), w prawo własności. Z tytułu przekształcenia opisanych wyżej praw ustalono opłatę w wysokości 18218 zł, od której dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu udzielona została 90% bonifikata w wysokości 16.396,20 zł. Tym samym, został on zobowiązany do zapłaty na rzecz Gminy W., kwoty 1821,80 zł. W dniu 11 marca 2011 r. J. M. dokonał zbycia prawa własności ww. nieruchomości na rzecz M. i S. J. (akt notarialny rep. A nr [...]). Prezydent W., po powzięciu wiadomości o fakcie zbycia przedmiotowej nieruchomości, wszczął w dniu 2 sierpnia 2013 r. postępowanie w sprawie zwrotu udzielonej decyzją z dnia 17 lutego 2009 r. bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o czym zawiadomiono J. M. jak stronę tego postępowania. W związku z ww. zawiadomieniem, wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. J. M. wystąpił do Prezydenta W. o odstąpienie, za zgodą Rady Miejskiej W., od żądania zwrotu bonifikaty z powodu "trudnej sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej", którą przedstawił w uzasadnieniu. Decyzją z dnia 16 września 2003 r., nr 310/2013, na podstawie art. 4 ust. 15 i ust.16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r., poz. 83) oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Prezydent W. zobowiązał J. M. do zwrotu Gminie W., kwoty 18 635,77 zł, stanowiącej bonifikatę po waloryzacji, która udzielona została od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decyzją z dnia 17 lutego 2009 r. Orzekając powyższe postanowiono, że zapłaty należy dokonać w dniu kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu, organ między innymi wyjaśnił, że nie uruchomił procedury uzyskania zgody Rady Miejskiej W. na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, gdyż w jego ocenie, strona nie wykazała "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 4 ust. 15 ww. ustawy. Przedstawił nadto podstawy waloryzacji oraz sposób obliczenia zwaloryzowanej kwoty bonifikaty podlegającej zwrotowi, przyjmując jako datę początkową waloryzacji dzień w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna, tj. 12 marca 2009 r. a datę końcową jako datę wydania decyzji orzekającej o zwrocie bonifikaty. W sposób szczegółowy objaśniono też sposób wyliczenia zwaloryzowanej kwoty bonifikaty, przedstawiając w tabeli poszczególne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie waloryzacji oraz źródło informacji o wskaźniku, przy czym wyjaśniono, że obliczenie to dotyczy okresu począwszy od dnia 6 września 2013 r. do dnia 13 grudnia 2008 r. (powinno być od dnia 12 marca 2009 r. do 16 września 2013 r. – przyp. Sądu ). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. M. wnioskując o jej uchylenie z tego względu, że istniały podstawy do odstąpienia – za zgodą Rady Miejskiej W. – od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Powyższe wynika z okoliczności, które wskazywał we wniosku złożonym w toku postępowania przed organem gminy: po pierwsze - kwota pieniężna uzyskana ze sprzedaży nieruchomości, po opłaceniu hipotek, przeznaczona została na cele mieszkaniowe, tj dokończenie budowy domu realizowanej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 10 września 1997 r; po drugie - jego zły stan zdrowia i liczne choroby (padaczka, nadciśnienie tętnicze, choroba błędnika, rak powieki) spowodował, że znalazł się on w bardzo trudnej sytuacji materialnej i nie jest w stanie zwrócić bonifikaty bez uszczerbku na zdrowiu i życiu; po trzecie – na skutek choroby synowej, bardzo skomplikowała się sytuacja najbliższej rodziny (syna G., jego żony i dzieci), która wynajmuje dom pod W. i jest praktycznie bezdomna dopóki odwołujący się nie odda do użytku budowanego przez niego domu mieszkalnego. Zdaniem strony, przedstawione okoliczności w całości wypełniają przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Jeżeli w ocenie władz W. tak nie jest, to odwołujący chciałby wiedzieć, jaka - zdaniem organu - obowiązuje definicja szczególnie uzasadnionego przypadku. Czuje się bardzo pokrzywdzony zajętym w tej sprawie stanowiskiem. Zarzucił nadto, że żądanie zwrotu bonifikaty i jej waloryzacja powinny nastąpić niezwłocznie po zawarciu przez niego umowy sprzedaży, tj. 11 marca 2011r. a nie dopiero po kilku latach od dnia zbycia nieruchomości. Samorządowe Kolegium we W., po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 pkt 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekając o istocie sprawy zobowiązało J. M. do zwrotu Gminie W. kwoty 18.598,43 zł, równej bonifikacie po jej waloryzacji, udzielonej decyzją Prezydenta W. z dnia 17 lutego 2009 r. od opłaty z tytułu przekształcenia w prawo własności, prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości, w związku z jej zbyciem przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia praw rzeczowych. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust.1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osoba na rzecz której dokonano przekształcenia, obowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tego tytułu (z wyjątkiem przypadków przekształcenia nieodpłatnego). Opłatę tę organ ustala w decyzji orzekającej o przekształceniu. Może też udzielić od niej bonifikaty przewidzianej w ustawie lub wydanym – na jej podstawie – akcie normatywnym podjętym przez wojewodę lub organ stanowiący odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 7, ust. 9-11 i ust. 12). Wyjaśniono dalej, że według art. 4 ust. 15 ww. ustawy, organ orzekający o przekształceniu, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba na rzecz której dokonano przekształcenia, przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków, oraz właścicieli lokali którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. W myśl art. 4 ust. 16 ustawy, waloryzacji dokonuje się według zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy, Kolegium stwierdziło, że Prezydent W. decyzją z dnia 17 lutego 2009 r. orzekł o przekształceniu w prawo własności przysługującego odwołującemu się prawa użytkowania wieczystego gruntu, ustalając opłatę w wysokości 18.218 zł. Od opłaty tej udzielona została – na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 17 kwietnia 2008 r. Nr [...] - bonifikata w wysokości 90%, co stanowiło kwotę 16.396,20 zł. Na podstawie materiału dowodowego organ ustalił również, że J. M. zbył przedmiotową nieruchomość na rzecz osób trzecich niebędących osobami bliskimi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Fakt ten, w ocenie Kolegium wypełniał przesłanką żądania zwrotu bonifikaty określoną w art. 4 ust. 15 przywołanej wcześniej ustawy i uzasadniał wszczęcie w tej sprawie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Zdaniem Kolegium, zasadnie także organ pierwszej instancji zaniechał procedury uzyskania zgody Rady Miejskiej W. na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Argumentacja przedstawiona przez stronę dla poparcia wniosku o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu bonifikaty nie wskazywała bowiem, na wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy. Organ odwoławczy argumentował, że instytucja odstąpienia od dochodzenia należności jest szczególną formą pomocy wobec zobowiązanych i może być stosowana w wyjątkowych sytuacjach. Zakres tej pomocy nie może być dowolny czy też rozszerzający. Zasadą jest bowiem, obowiązek zwrotu bonifikaty w przypadku określonym ustawą. Za szczególnie uzasadniony przypadek nie może być uznana konieczność zapłaty przez stronę postępowania innych zobowiązań pieniężnych wynikających z odrębnych tytułów prawnych. Brak bowiem uzasadnienia dla poglądu, że należność publicznoprawna (zwaloryzowana bonifikata), miałaby zostać uiszczana w ostatniej kolejności po uiszczeniu innych zobowiązań pieniężnych, w tym z zabezpieczenia hipoteką wierzytelności wobec syna G. (zob. umowa sprzedaży nieruchomości). Mając na uwadze, że w decyzji o przekształceniu organ wskazał jakie okoliczności spowodują konieczność zwrotu kwoty odpowiadającej zwaloryzowanej bonifikacie (pkt 5 decyzji), Kolegium stwierdziło, że odwołujący się powinien fakt ten uwzględnić planując zbycie nieruchomości. Według organu odwoławczego, za "szczególnie uzasadniony przypadek" nie można też uznać złego stanu zdrowia strony, czy też wydatkowania pozostałych po spłacie zobowiązań innych środków pieniężnych. Skład orzekający Kolegium zauważył nadto, że brak uzasadnienia dla odstąpienia w ramach niniejszego postępowania od żądania zwrotu bonifikaty, nie zamyka odwołującemu się drogi do domagania się ulgi w spłacie tej należności na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych (art. 59 ust.1 tej ustawy). Niezależnie jednak od stwierdzenia istnienia podstaw do żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, organ odwoławczy stwierdził, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie orzeczenia reformatoryjnego. Jest to spowodowane obowiązkiem uwzględnienia przez organ orzekający w drugiej instancji zmiany stanu faktycznego sprawy. Wniesione odwołanie spowodowało bowiem zmianę okresu, za jaki należało dokonać waloryzacji. Obowiązek działania na podstawie przepisów prawa wynika z ogólnej zasady postępowania wyrażonej w art. 6 k.p.a., która znajduje zastosowanie w toku całego postępowania – również odwoławczego. Z tego względu organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy, ustalając ponownie kwotę należnej do zwrotu bonifikaty. Kolegium wyjaśniło, że waloryzacji dokonało według zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez odesłanie z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., uwzględniając art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników waloryzacji o których mowa w art. 5, stosować wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Zastosowano zatem wskaźniki ogłaszane przez Prezesa GUS w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Mając na względzie, że istotą waloryzacji, jest ustalenie na nowo wartości oznaczonej kwoty pieniężnej w dacie zwrotu w taki sposób, aby kwota pieniężna w tej dacie przedstawiała taką samą wartość jak w dacie początkowej, Kolegium ustaliło, że w niniejszym postępowaniu, data początkowa będzie odpowiadać dniowi w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna, data końcowa natomiast dniowi wydana decyzji (orzekania). Z powyższych względów nie można było podzielić stanowiska skarżącego kwestionującego zasadność ustalenia okresu, za jaki należy dokonać waloryzacji. Mając powyższe na uwadze, organ w formie tabelarycznej przedstawił sposób dokonanej waloryzacji wyjaśniając, że podanym w kolumnie 5 tabeli źródłem informacji o wskaźniku towarów i usług konsumpcyjnych (zaznaczając, że pierwszy wskaźnik obrazuje zmianę cen towarów i usług konsumpcyjnych w stosunku do tego miesiąca, który odpowiada dacie początkowej waloryzacji) był Dziennik Urzędowy RP "Monitor Polski", zaś w pozycjach niewypełnionych – opracowanie "Miesięczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1989-2013" opublikowane na urzędowej stronie internetowej GUS. Waloryzowane kolejnymi wskaźnikami kwoty zostały zaokrąglone do pełnych groszy. W ten sposób Kolegium przedstawiło waloryzację bonifikaty na dzień 24 października 2013 r. począwszy od dnia 12 marca 2009 r. W stosunku do kwoty podlegającej zwrotowi ustalonej przez organ pierwszej instancji, kwota ustalona przez Kolegium uległa zmniejszeniu o 37,40 zł. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. M., zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. W jego ocenie nie został bowiem dokładanie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, co powoduje utratę zaufania do organów władzy publicznej. Autor skargi podniósł, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów wiąże się z nieuwzględnieniem jego wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Nie zgadza się zwłaszcza z oceną organów co do tego, że nie wskazał okoliczności stanowiących "szczególnie uzasadniony przypadek" uprawniający do odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty – nie wyobraża sobie bowiem gorszej sytuacji. Nadto skarżący uważa, że bonifikata powinna być zwaloryzowana w dacie zbycia nieruchomości, a nie dopiero w 2013 r. Z tych względów wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. Podczas rozprawy wyznaczonej na dzień 26 marca 2014 r. skarżący poparł skargę i zawartą w niej argumentację. Wskazał nadto, że ponosi obecnie duże wydatki na zakup leków a organ administracji pierwszej instancji nie podjął działań w celu sprawdzenia jego sytuacji zdrowotno-bytowej. Oświadczył również, że powinna być wyjaśniona kwestia, kiedy organ gminy dowiedział się o fakcie zbycia przez niego nieruchomości, ponieważ miała miejsce zbyt długa i nieuzasadniona zwłoka, między zbyciem a wydaniem decyzji zobowiązującej do zwrotu bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje zapadłe w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwana dalej u.p.p.s.a. - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W myśl art. 145 u.p.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia decyzji administracyjnej lub stwierdzenia nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy narusza ona prawo materialne które ma wpływ na wynik sprawy, narusza prawo dając podstawy do wznowienia postępowania, narusza przepisy postępowania jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ww. ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast według art. 135 stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję według przedstawionych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepisy postępowania w sposób który może mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie, na mocy art. 135 u.p.p.s.a, należało ocenić również decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając przedstawione wyżej stanowisko wskazać należy, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów administracji wydane zostały na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U z 2012 r., poz. 83 – dalej ustawa o przekształceniu). Akt ten uprawnia określoną w nim kategorię podmiotów, do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na określonych zasadach. Regułą – obarczoną jednak wyjątkami (art. 5) – jest, że przekształcenie następuje odpłatnie (art. 4), przy czym od ustalonej z tego tytułu opłaty, organ może udzielić w określonych przypadkach bonifikaty (art. 4 ust. 7-11). W myśl kluczowego dla rozpoznania sprawy art. 4 ust. 15 ww. ustawy, organ który orzekał o przekształceniu i udzieleniu bonifikaty żąda zwrotu kwoty równej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed upływem pięciu lat licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz jej członków, oraz właścicieli lokali którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio: wojewody, rady lub sejmiku. Z brzmienia przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może, na przedstawionych wyżej warunkach, odstąpić od tego żądania. W orzecznictwie nie budzi obecnie wątpliwości, że żądanie zwrotu bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 887/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na administracyjną drogę załatwienia spraw dotyczących zwrotu bonifikaty. Wyjaśnił również, że skoro źródłem należności Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego) w postaci zwrotu bonifikaty jest decyzja administracyjna o przekształceniu którą udzielono tej bonifikaty, a przedmiot postępowania administracyjnego nie ma charakteru podzielnego, to wszystkie akty prawne dotyczące roszczeń pieniężnych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należą do sfery prawa administracyjnego. Sprawy administracyjne są natomiast załatwiane w myśl art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w formie decyzji administracyjnej. Stanowisko powyższe, powszechnie aprobowane, dotyczy nie tylko zwrotu udzielonej bonifikaty ale również – co istotne w niniejszej sprawie - odstąpienia oraz odmowy odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. I SA/Wa 2512/10, LEX nr 991707, z dnia 4 października 2012 r. I SA/Wa 626/11, z dnia 12 czerwca 2013 r. I SA/Wa 2575/12; WSA w Łodzi z dnia 23 września 2011 r. II SA/Łd 246/11; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. I OSK 1627/11, LEX nr 1298304). Podkreśla się również, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, jak też odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, w przeciwieństwie do samego żądania zwrotu tej należności, nie mają charakteru obligatoryjnego i należą do sfery uznania administracyjnego. Winny być one zainicjowane wnioskiem strony wskazującym na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Wniosek ten powinien był jednak załatwiony przez wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego. W niniejszej sprawie, w sposób bezsporny wykazane zostały przesłanki uzasadniające wszczęcie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie żądania zwrotu bonifikaty udzielonej skarżącemu decyzją Prezydenta W. z dnia 17 lutego 2009 r. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki gruntu położonej we W. przy ul. S. [...], oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb [...] o pow. 223 m2. Z akt sprawy wynika bowiem wprost, że przedmiotowa nieruchomość została zbyta przez skarżącego umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 11 marca 2011 r. na rzecz osób trzecich, nie będących - w myśl art. 4 pkt 13 u.g.n. - osobami bliskimi. Zauważyć przy tym należy, że udzielając bonifikaty z tytułu przekształcenia, organ wskazał w decyzji na przypadki w których obligatoryjny będzie zwrot bonifikaty. Fakt zbycia przedmiotowej nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia, zobowiązywał wręcz organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu udzielonej bonifikaty. Postępowanie to zostało zakończone decyzją w której zawarto rozstrzygnięcie zobowiązujące do zwrotu przedmiotowej bonifikaty. Istotne jednak jest, że skarżący wystąpił również z wnioskiem o odstąpienie przez organ od obowiązku żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie wskazują na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Sądu, wniosek ten zainicjował przed organem postępowanie administracyjne, które winno być zakończone rozstrzygnięciem o odstąpieniu od żądania zwrotu bonifikaty lub o odmowie odstąpienia. Tymczasem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie takie nie zostało podjęte. Nie wydano w tej sprawie odrębnej decyzji ani też nie zawarto stosowanego rozstrzygnięcia w decyzji zobowiązującej do zwrotu udzielonej bonifikaty. Jedynie w jej uzasadnieniu, organ pierwszej instancji lakonicznie ustosunkował się do wskazanego wniosku, ograniczając się do stwierdzenia, że argumentacja strony nie wskazywała na istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Biorąc pod uwagę brzmienie art. 104 § 1 oraz art. 107 k.p.a. wskazać jednak należy, że istotą rozstrzygnięcia stanowiącego obligatoryjny element decyzji, jest konkretyzacja praw i obowiązków strony postępowania. Uzasadnienie, w dziedzinie faktów powinno natomiast wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia, w sferze prawa wskazywać zaś normę obowiązującą i jej znaczenie ustalone w drodze wykładni (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 2006). Z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a. jasno wynika, że konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu decyzji a w jej rozstrzygnięciu. Rola uzasadnienia sprowadza się natomiast do objaśnienia toku myślowego prowadzącego do zastosowania przepisu prawnego w danej sprawie. Judykatura podkreśla przy tym, że rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i zupełny i nie może wynikać z uzasadnienia decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 1998 r. I SA/Łd 1478/96; WSA w Opolu w wyroku II SA/Op 109/12). Decyzja, o czym mowa wprost w art. 107 § 1 k.p.a. składa się m.in. z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a więc nie jest dopuszczalne, aby rozstrzyganie o prawie lub obowiązku konkretnego podmiotu posiadającego interes prawny w danym postępowaniu dokonywało się w uzasadnieniu decyzji, ponieważ nie temu celowi ono służy. Uzasadnienie nie załatwia sprawy administracyjnej, a jedynie służy wyjaśnieniu przesłanek prawnych i faktycznych, jakimi kierował się organ podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 10 grudnia 2013 r. II GSK 1078/12). W tej sytuacji stanowisko organu pierwszej instancji co do zaniechania procedury uzyskania zgody Rady Miejskiej W. na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, zawarte w uzasadnieniu decyzji, nie może być uznane za rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej omawianym wnioskiem strony. Tym samym, stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji przed podjęciem orzeczenia w przedmiocie żądana zwrotu udzielonej bonifikaty zaniechał podjęcia orzeczenia w przedmiocie odstąpienia lub odmowy odstąpienia od tego żądania, co stanowi istotne naruszenie art. 104 oraz art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, orzeczenie w sprawie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, co do zasady, powinno poprzedzać samo żądanie zwrotu, gdyż z oczywistych względów ma wpływ na orzeczenie w sprawie zwrotu. Nie ma również przeszkód, aby stosowne rozstrzygnięcia umieszczone zostały w jednej decyzji. Ważne jednak jest, aby stanowisko organu co do konkretyzacji prawa w tym zakresie, zostało wyrażone w rozstrzygnięciu decyzji. Strona nie może się bowiem domyślać tego stanowiska na podstawie uzasadnienia. Opisanego wyżej uchybienia, polegającego na braku rozstrzygnięcia w formie prawem przewidzianej co do wniosku strony o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, nie dostrzegł organ odwoławczy i wydał w sprawie orzeczenie merytoryczne co do samego zwrotu bonifikaty. Kolegium, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, nie mogło usunąć wskazanego uchybienia poprzez orzeczenie w zakresie pominiętym przez organ pierwszej instancji. Jednak charakter i rodzaj zaistniałego naruszenia przepisu prawa procesowego, uprawniał ten organ do podjęcia orzeczenia kasacyjnego. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że za zasadne jest zwrócenie uwagi, na niewystarczające uzasadnienie dla zajętego przez organy stanowiska o zaniechaniu procedury uzyskania zgody Rady Miejskiej W. na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Fakt, że rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty są podejmowane w ramach przyznanego organom luzu decyzyjnego, w granicach tzw. swobodnego uznania, wywołuje istotne konsekwencje w odniesieniu do ich należytego uzasadnienia. Nawet bowiem po spełnieniu wszystkich przesłanek przemawiających za pozytywnym rozpoznaniem wniosku, organ może odmówić wnioskowi. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Niezależnie od treści decyzji, organ obowiązany jest zatem przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem wszelkich zasad, które ponadto powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia. Decyzja uznaniowa, różni się od decyzji związanej jedynie swobodą przy podejmowaniu rozstrzygnięcia a zasady prowadzenia postępowania dowodowego są takie same. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia musi być dokonana w określonym stanie faktycznym, a więc postępowanie prowadzone w celu prawidłowego ustalenia tego stanu musi uwzględniać także obowiązujące zasady procesowe – w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem rozpoznając wniosek, organ powinien zebrać i rozpatrzyć niezbędne dowody, a następnie rozstrzygnąć, czy ustalona sytuacja uzasadnia skorzystanie przez skarżącego z wnioskowanej pomocy czy też nie, bądź czy zachodzą inne okoliczności przemawiające za negatywnym rozstrzygnięciem. Wszystko to powinno znaleźć wyraz w treści uzasadnienia sporządzonego w sposób przekonujący, zgodnie z art. 107 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji, organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji. Z drugiej strony, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zaniechał praktycznie rozpatrzenia wniosku strony zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami. W konsekwencji wątpliwości budzić musi również dokonana w oparciu o niepełny materiał dowodowy ocena wniosku dokonana przez Kolegium. W szczególności wątpliwości budzi odniesienie się do sytuacji zdrowotno-bytowej skarżącego. Wskazywał on bowiem na szereg dolegliwości zdrowotnych na które cierpi (przedstawiając stosowną dokumentację wskazującą, że dolegliwości te zaistniały już po uzyskaniu decyzji o przekształceniu) oddziałujących – jak podaje - na jego sferę materialną. Organ nie odniósł się do tych okoliczności wskazując ogólnie, że stan zdrowia nie jest szczególnym przypadkiem o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Poprzestanie na takim twierdzeniu, bez analizy ponoszonych przez stronę okoliczności musi zostać ocenione za dowolne. Organ nie ustalił, czy sytuacja zdrowotna przekłada się bezpośrednio na sytuację materialną stronę i jaki ma to wpływ na możliwość zwrotu bonifikaty, a jeżeli tak, czy można zakwalifikować te sytuację jako szczególną (wyjątkową). Ograniczając się wyłącznie do postawienia wniosku końcowego, organ pozbawił też Sąd możliwości weryfikacji procesu decyzyjnego. Sąd ma przy tym na uwadze, że jakkolwiek postępowanie w sprawie wyrażanie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty jest inicjowane wnioskiem zobowiązanego i w jego interesie leży podanie do wiadomości organów rozpatrujących wniosek wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za zrezygnowaniem z należności, to w sytuacji, kiedy dane przedstawione przez wnioskującego są niekompletne, organy nie są całkiem zwolnione od podjęcia działań zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie takich działań nie podjęto, co również narusza przedstawione wyżej zasady procesowe. W kontekście zarzutów podniesionych w skardze zauważyć należy, że nie jest zasadne twierdzenie, że organ może żądać zwrotu udzielonej bonifikaty tylko niezwłocznie po zbyciu nieruchomości z naruszeniem zasad określonych w art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu. Z żadnego przepisu przywołanej ustawy takie ograniczenie bowiem nie wynika. Tym samym nie ma podstaw do ustalania kiedy organ gminy dowiedział się o fakcie zbycia nieruchomości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji rozpozna wniosek skarżącego o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi i wydając w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności zastosowania w sprawie art. 152 u.p.p.s.a