II SA/Lu 297/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. spraw ze skarg: 1) A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepięniężnym 2) P.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepięniężnym 3) G.W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepięniężnym I. uchyla zaskarżone postanowienia, które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...]; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.B., P.S. i G.W. po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2011r., oraz dwoma postanowieniami z dnia 11 marca 2011r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpoznaniu zażaleń odpowiednio - A. B. – B., G. W. i P. S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta B. z dnia 2 grudnia 2010r. w sprawie nałożenia na nich solidarnie grzywny w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych z dnia 16 września 2010r. Z akt sprawy wynika, że A. B. – B., G. W. i P. S. jako współwłaściciele (obok I. N. i W. W.) budynku usługowo – mieszkalnego na działce nr ...przy ul. P. w B. – ostateczną decyzją PINB Miasta B. z dnia 25 września 2009r. zostali zobowiązani do przeprowadzenia okresowej kontroli budynku wymaganej co 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania budynku, estetyki budynku i jego otoczenia, a także badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów oraz do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku. W związku z tym, że wskazanego obowiązku współwłaściciele nie wykonali, PINB Miasta B. jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny skierował do nich upomnienie z dnia 14 lipca 2010r., a następnie w dniu 16 września 2010r. wystawił wskazane wyżej tytuły wykonawcze osobno w stosunku do każdego ze współwłaścicieli, zaś w dniu 2 grudnia 2010r. – wydał postanowienie o nałożeniu na nich solidarnie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Organ wyjaśnił, że nałożona grzywna jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, przy czym organ brał pod uwagę wysokość przeciętnego wynagrodzenia w III kwartale 2010r., które zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z dnia 10 listopada 2010r. wyniosło 3203,08 zł. Organ stwierdził, że z uwagi na to, że grzywna została nałożona solidarnie, to jej wysokość przypadająca na jednego zobowiązanego nie przekracza przeciętnego wynagrodzenia w tym okresie. Od postanowienia tego A. B. – B., G. W. i P. S. wnieśli zażalenia (niemal identyczne) podnosząc, że nałożony decyzją z dnia 25 września 2009r. obowiązek wykonali w części dotyczącej badania instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów, co ich zdaniem potwierdzają – pismo G. W. z dnia 4 sierpnia 2010r. wraz z protokołami wykonania pomiaru elektryczności w dwóch lokalach użytkowych sklepie odzieżowym i kwiaciarni oraz pismo G. W. z dnia 29 września 2010r. i protokół uruchomienia kotła gazowego oraz przeglądu i konserwacji kotłowni we wrześniu 2010r., a także pismo G. W. w imieniu A. B. – B. z dnia 29 września 2010r. Podnieśli również, że pomiędzy nimi a pozostałymi współwłaścicielami tj. I. N. i W. W. istnieje spór, który uniemożliwia korzystanie z części wspólnych nieruchomości, m.in. dostęp do kotłowni. Z tego powodu toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w B. sygn. akt I Ns 1854/10 o zniesienie współwłasności – bez orzeczenia Sądu nie jest – ich zdaniem - możliwe wykonanie nałożonego obowiązku. Ponadto wskazali, że grzywna nie uwzględnia ich sytuacji rodzinnej i majątkowej, w szczególności tego, że G. W. utrzymuje się ze skromnej emerytury w kwocie ok. 600 zł miesięcznie i dochodów w kwocie ok. 300 zł z prowadzenia kwiaciarni, natomiast P. S. jest inwalidą I grupy i ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy osób trzecich, otrzymuje rentę i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości ok. 800 zł miesięcznie, zaś A. B. – B. utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę i skromnych dochodów z najmu lokalu i ma na utrzymaniu 5 letnią córkę. Podnieśli też, że nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że wymierzona grzywna nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, ponieważ egzekucja solidarnie wymierzonej grzywny nie będzie polegała na żądaniu od każdej z osób jedynie 1/5 części zobowiązania. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie nie uwzględnił zażaleń – organ podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru karnego, lecz dyscyplinujący i w razie wykonania obowiązku może podlegać zwrotowi; jej wysokość ustalana jest natomiast na zasadzie uznania administracyjnego, jednak takie okoliczności, jak ciężka choroba czy zła sytuacja finansowa dłużników nie mogą być uwzględnione. Od decyzji LWINB identyczne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. B.– B., G. W. i P. S., domagając się uchylenia grzywny; w uzasadnieniu skarg podnieśli takie same zarzuty, jak w odwołaniach. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Na rozprawie sądowej w dniu 4 października 2011r. Sąd – na podstawie art. 11 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zarządził połączenie skarg (zarejestrowanych pod numerami II SA/Lu 339/11, II SA/Lu 606/11 i II SA/Lu 297/11) stwierdzając, że pozostają one ze sobą w związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego orzeczenia w zakresie jego zgodności z prawem. Skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem postanowienie o wymierzeniu solidarnie skarżącym grzywny zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2002r., Dz.U. Nr 110, poz.968 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jak również przepisów procesowych kpa. Grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, przewidzianych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy. Poza grzywną środkiem egzekucji są: wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. W świetle art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W sytuacji, gdy nałożony obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego (co ma miejsce w sprawie niniejszej) grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób fizycznych nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł, o ile nie dotyczy obowiązku przymusowej rozbiórki, kiedy to wysokość grzywny w świetle art. 121 § 5 ustawy uzależniona jest od powierzchni budynku objętego nakazem rozbiórki. Ustawa nie podaje dolnej granicy wysokości grzywny, wobec czego należy ona do uznania organu egzekucyjnego. Jest oczywiste, że uznanie organu nie oznacza dowolności i w każdym przypadku wysokość nałożonej grzywny winna być uzasadniona. W sprawie niniejszej postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, natomiast organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji co do wymiaru grzywny jako nie naruszające prawa. Zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonej w zażaleniach kwestii zastosowania środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego dla dłużników w ich sytuacji życiowej i materialnej. Jedną z zasad postępowania egzekucyjnego jest bowiem wyrażona w art. 7 § 2 ustawy zasada stosowania środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązków. Spośród środków egzekucyjnych wymienionych w art. 1 a pkt 12 lit. 2 ustawy organ winien zastosować taki, który jest najbardziej celowy. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły jednak należycie celowości zastosowania grzywny jako środka egzekucyjnego, pomijając możliwość wykonania zastępczego, mimo iż istnieje konflikt pomiędzy dłużnikami będącymi współwłaścicielami, a ustalając wysokość grzywny na kwotę 5000 zł organy całkowicie pominęły aktualne sytuacje życiowe dłużników (ich dochody, wiek, zdrowie etc.). Sam fakt, że wysokość ta mieści się w granicach określonych w ustawie i jest niższa od przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia nie może bowiem stanowić wystarczającego uzasadnienia takiego wymiaru. Grzywna w celu przymuszenia – jak słusznie wskazał organ - ma pełnić funkcję dyscyplinującą, co nie będzie miało miejsca w sytuacji, gdy dłużnicy ze względu na trudną sytuację materialną nie będą w stanie jej uiścić. Poza tym słusznie podnieśli skarżący, że nałożona solidarnie grzywna obciąża każdego z nich w tej samej wysokości tj. 5000 zł, a nie – jak przyjmuje organ – po 1000 zł. Istotą zobowiązania (długu) solidarnego jest bowiem odpowiedzialność co do całego wymaganego świadczenia pieniężnego, a więc każdy z dłużników ma obowiązek świadczenie to spełnić w całości, a nie w ułamkowej części, jaka wynikałaby z tytułu roszczeń regresowych. Organy nie rozważyły również, że skarżący nie uchylają się od wykonania nałożonych obowiązków i - jak wielokrotnie wskazywali - częściowo je wykonali tj. w części dotyczącej badania instalacji elektrycznej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów – pisma G. W. z dnia 4 sierpnia 2010r. i 29 września 2010r. – organy jednak w ogóle do tego się nie odniosły. Wprawdzie wykonanie nałożonego obowiązku jest zasadniczo podstawą zarzutów zgłaszanych w postępowaniu egzekucyjnym (art. 33 pkt 1 ustawy), to jednak z uwagi na brzmienie art. 125 ustawy, okoliczność ta nie może być pominięta przez organ egzekucyjny. Przepis ten stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Oznacza to, że organ egzekucyjny wymierzając grzywnę powinien uwzględnić częściowe wykonanie obowiązku objętego egzekucją. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienia, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 2 grudnia 2010r. zostały wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art.7, 77 § 1, 80, 107 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy rozważą możliwość zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego, uwzględniając sytuacje życiowe dłużników oraz ocenią czy i w jakim zakresie nałożony obowiązek został wykonany, a następnie uzasadnią swoje stanowisko w sposób określony w art. 107 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów, na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzeczono, jak w sentencji O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.