II SA/Lu 305/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma dotyczącego braku podstaw do interwencji w sprawie zalewania mieszkania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. N. (dalej jako "skarżącą") od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej jako k.p.a., w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej jako Prawo budowlane, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Rozstrzygnięcie organu nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła do Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej G. M. z prośbą o interwencję w sprawie przeciekania wody opadowej przez szczelinę w ścianie lokalu nr [...] wielorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] w L.. Wobec powyższego Poseł G. M. pismem z dnia [...] r. podjęła interwencję w sprawie złego stanu technicznego ww. lokalu, w wyniku której L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. o przesłanie dokładnej informacji dotyczącej kwestii poruszanych w ww. piśmie skarżącej. Po przeprowadzeniu w dniu [...] r. kontroli przedmiotowego mieszkania i stwierdzeniu, że w miejscu łączenia ściany ze stropem, na całej długości ściany, nie zaobserwowano żadnych pęknięć ani szczelin, które mogłyby powodować przecieki wody opadowej, śladów zawilgoceń, zaś spadek powierzchni balkonu jest prawidłowy, spadek powierzchni balkonu mieszkania znajdującego się bezpośrednio nad przedmiotowym mieszkaniem jest również prawidłowy, a na elewacji zewnętrznej nie zauważono żadnych pęknięć bądź dziur, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. pismem z dnia [...] r., znak: [...] udzielił skarżącej odpowiedzi. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło odwołanie skarżącej od ww. pisma PINB miasta L. z dnia [...] r., , w którym wnosi "... o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zawartej w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...]... znak: [...] ...". Odwołanie zostało złożone za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L., do którego wpłynęło w dniu [...] r., zaś PINB miasta L. przy piśmie z dnia [...] r., przekazał je wraz z całością akt sprawy organowi II instancji. Organ odwoławczy, ustosunkowując się do wniesionego odwołania, stwierdził w wydanym w dniu [...] r. postanowieniu, że pismo PINB miasta L. z dnia [...] r. nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie przysługuje w stosunku do niego prawo wniesienia odwołania. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie dokonanie ustaleń, w szczególności: a) czy w kilkunastopiętrowym budynku, w mieszkaniu stanowiącym własność skarżącej, istnieje stale wada konstrukcyjna wykonawcza w postaci szczeliny o długości 3,5 m i głębokości 0,25 m w zewnętrznej ścianie nośnej, co stwierdził w ekspertyzie technicznej w miesiącu lutym 2011 r. inż. S. K.; b) czy wada ta została kiedykolwiek usunięta przez wykonanie robót budowlanych zgodnych ze sztuką budowlaną, czy była i czy będzie nadal przyczyną zalewania mieszkania wodami opadowymi, wyziębiania mieszkania w okresach jesienno-zimowych, powodując konieczność ponoszenia przez skarżącą jako mieszkańca, znacznych nakładów na usuwanie wynikających z tej przyczyny szkód i zwiększenie opłat za ogrzewanie oraz czy w rezultacie wada ta znacznie utrudnia użytkowanie lokalu skarżącej, do celów mieszkalnych w znaczeniu art. 66 ust. 1 a prawa budowlanego; 2) naruszenie art. 8-11 k.p.a. przez nie odniesienie się dotychczas w orzeczeniach i protokołach do przedstawionych przez skarżącą wielokrotnie na przestrzeni kilkunastu lat dowodów zalewania mieszkania przez szczelinę w ścianie o długości 3,5 m i poprzestawanie wyłącznie na wskazywaniu nieprawidłowego spadku powierzchni balkonu o długości ok. 1,4 m, znajdującego się piętro wyżej, jako przyczyny zalewania, gdy okoliczność ta mogła mieć wyłącznie znaczenie marginalne jako przyczyna zalewania mieszkania skarżącej wodami opadowymi; 3) naruszenie art. 8 - 11 k.p.a. : a) wobec nie wyjaśnienia nigdy dotychczas przez PINB w protokołach kontroli i pismach kierowanych do skarżącej, jak też wobec nie uzasadnienia nigdy przez organy obydwu instancji w orzeczeniach, czym kierowały się przemilczając notorycznie wszelkie wykazane przez skarżącą okoliczności przedostawania się do mieszkania wód opadowych przez szczelinę w ścianie na całej długości ściany; b) wobec kilkuletniej zwłoki w wypełnieniu nakazu zawartego w decyzji z dnia [...] r., przeprowadzenia kontroli wykonania przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] i nie wyjaśnienie, czy miało to wpływ na notoryczne pomijanie faktu przedostawania się wód opadowych do mieszkania przez omawianą szczelinę w ścianie; 4) naruszenie art. 61 a k.p.a. wobec nie zajęcia stanowiska w sposób przewidziany tym przepisem, tj. przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji gdy organ I instancji przyjął, że z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte w sprawie uzasadnienia nigdy w orzeczeniach i pismach; 5) naruszenie art. 123 § 1 i 2 k.p.a. wobec nie załatwienia sprawy w formie postanowienia, gdy z okoliczności wynika, że kontrola w dniu [...] r. przeprowadzona została w toku wykonywania czynności objętych nakazem określonym w decyzji z dnia [...] r. 6) naruszenie art. 83 ust.1 prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem skarżącej nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, gdy w treści tego przepisu znajduje się odesłanie do art. 69 prawa budowlanego, zaś ten przepis z kolei odsyła do obowiązującego od dnia 7 stycznia 2016 r. art. 66 ust 1a, który w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych nakłada na organ nadzoru budowlanego nakazanie w drodze decyzji usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie do stanu poprzedniego. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je pisma PINB z dnia [...] r., znak: [...] W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 ust. 3 p.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy od przedmiotowego pisma z dnia [...] r., przysługuje prawo wniesienia środka odwoławczego. Zaskarżone do Sądu postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. ma bowiem charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność. W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona została do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a więc oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. § 2 tego przepisu, stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że o charakterze aktu pochodzącego od organu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych nie decyduje nadana mu nazwa, ale jego treść, pod warunkiem, że akt ten zwiera pewne jej minimum. Wśród obligatoryjnych składników decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., zalicza się: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 201, s. 427 i n.). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, czyli władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i w sposób władczy ingeruje w sferę praw i obowiązków adresata (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1805/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Ponadto sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 127 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi jedynie tzw. czynność materialno-techniczną. Zaskarżone odwołaniem pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., jak wynika z jego treści, nie jest decyzją administracyjną. Ma ono bowiem charakter stricte informacyjny: jest w nim zawarte stanowisko organu administracji w przedmiocie uwag wniesionych przez skarżącą do przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli, a także informacja o braku podstaw do interwencji organu w trybie art. 83 ust.1 prawa budowlanego. Za zasadne uznać należy zatem stawisko wyrażone przez organ odwoławczy, że pismo to nie spełniało minimum wymogów pozwalających na uznanie je za decyzję administracyjną, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż nie rozstrzygało w sposób władczy o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnego, indywidualnie określonego adresata w danym stanie faktycznym. W świetle powyższego, organ dokonując oceny odwołania strony we wstępnej fazie postępowania odwoławczego, w której poddawana jest ocenie m.in. dopuszczalność odwołania, prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania. Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego skarżąca mogłaby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze. zm.) do oddalenia skargi.