II SA/Lu 317/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], odmawiającą M. C. przyznania pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości do 300 000,00 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego, położonego w miejscowości Z. P.[...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że M. C. prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwoma synami i zamieszkuje od wielu lat w R. pod numerem [...], w gminie W. (k. 9). Podstawą utrzymania strony i jej najbliższych jest renta rodzinna oraz dochód z gospodarstwa rolnego. Strona jest współwłaścicielem domu w R., a ponadto właścicielem działki wraz z budynkiem mieszkalnym w Z. P., który stanowił zaplecze prowadzonego przez stronę gospodarstwa rolnego. W wyniku powodzi zniszczeniu uległ dom znajdujący się w Z. P. W związku ze stratami matka strony T. K., która zamieszkiwała w zniszczonym budynku przed powodzią, uzyskała zasiłek na odbudowę w wysokości 100 000 zł na podstawie decyzji z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Wartość zniszczonej nieruchomości przed powodzią (budynek drewniany, niepodpiwniczony) została oszacowana na 26 398,20 zł. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że przed powodzią M. C. wraz z rodziną zamieszkiwała w miejscowości R. nr [...] i nadal tam przebywa, mając zapewnione podstawowe potrzeby bytowe. Strona poniosła niewątpliwie straty, gdyż powódź zniszczyła dom będący jej własnością. Powołując się na treść art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ wskazał, że decyzja odmawiająca skarżącej pomocy jest zgodna z prawem i mieści się w ramach przysługującego organowi pierwszej instancji uznania administracyjnego. Organ podniósł, że strona przed powodzią zamieszkiwała w R., a nie w zniszczonym budynku w Z. P. Ponadto matka strony uzyskała specjalny zasiłek celowy na odbudowę tego domu, który faktycznie przekroczył wartość zniszczonego budynku drewnianego. Za uzyskane wsparcie udało się wybudować nowy dom murowany, który obecnej jest w stanie surowym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że specjalne zasiłki celowe, które mogą być przyznane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, chociaż są przyznawane w związku z poniesionymi stratami, nie mają charakteru odszkodowawczego. Wnioskodawcy nie mogą domagać się wypłaty świadczeń z pomocy społecznej na zasadach typowych dla ubezpieczeń majątkowych. Istotne jest również, że organy administracji publicznej nie są zobligowane do przyznawania specjalnych zasiłków celowych na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej w każdym przypadku spowodowania strat przez zdarzenie losowe, klęskę żywiołową lub ekologiczną. Ponadto nie jest możliwe, aby organy pomocy społecznej ponosiły wszystkie koszty remontów zniszczonych domów w wyniku powodzi. Organy pomocy społecznej mają za zadanie wesprzeć osoby dotknięte przez powódź w trudzie odbudowy, ale ich obowiązkiem nie jest finansowanie całkowitego kosztu remontu zniszczonego budynku. W sytuacji rodziny strony, która posiada schronienie i możliwość zamieszkiwania w R., w takich samych warunkach, jak przed powodzią, nie ma podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy. Podsumowując, Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką odmowy przyznania M. C. pomocy jest fakt zabezpieczenia jej podstawowych potrzeb bytowych i egzystencjalnych w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. C., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, art. 39 oraz art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez odmowę udzielenia zasiłku celowego w kwocie 54 275,70 zł z przeznaczeniem na rozbiórkę i odbudowę budynku mieszkalnego położonego w Z. P. nr [...], w sytuacji gdy udzielenie zasiłku celowego w żądanej wysokości jest konieczne w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej strony, tj. rozbiórki i odbudowy budynku mieszkalnego pozostającego jej własnością; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, na przykład poprzez ustalenie, że dom mieszkalny nie był podpiwniczony, w sytuacji gdy był podpiwniczony. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r. Skarżąca podniosła, iż organy administracji publicznej, wydając decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia, naruszyły zasady dotyczące przyznawania świadczeń w poparciu o uznanie administracyjne. Błędnie dokonały oceny, iż zgłoszona potrzeba nie mogła być uznana za niezbędną potrzebę bytową M. C. w odniesieniu do budynku mieszkalnego położonego w Z. P. już tylko z tego powodu, że skarżąca zameldowana jest w miejscowości R. i w tamtym obwodzie uprawniona jest do głosowania. Rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, organy niewłaściwie wzięły pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Pominęły sytuację strony ubiegającej się o świadczenie oraz jej zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W ocenie skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu wywiad wymagany przez art. 106 ust 4 ustawy o pomocy społecznej został przeprowadzony, ale zawiera on istotne braki. Wadliwość ta jest o tyle doniosła, że z wywiadu nie wynikają żadne istotne dla sprawy informacje. Brakuje przede wszystkim informacji odnośnie do tego, czy M. C. w dacie wystąpienia klęski żywiołowej faktycznie prowadziła gospodarstwo domowe w przedmiotowej nieruchomości. Nie zweryfikowano podnoszonych przez nią okoliczności utrzymywania w Z. P. inwentarza żywego w tym krów, świń i drobiu, a także maszyn rolniczych oraz uprawy chmielu na obszarze zasiewu wynoszącym 7 ha. Zdaniem skarżącej, nie można pominąć okoliczności, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ administracji publicznej w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] ustalił, że M. C. faktycznie zamieszkuje w miejscowości Z. P. nr [...] i udzielił jej pomocy w kwocie 6 000 zł "(...) w związku z powodzią oraz poniesieniem strat w gospodarstwie domowym (...)" - natomiast obecnie tę okoliczność stara się kwestionować. Uzasadnienie nie zawiera żadnych argumentów oceniających stan faktyczny po kątem normy prawa materialnego. Uchybienie to jest tym bardziej istotne, że przyznanie zasiłku celowego "powodzianom" jest poddane w znacznej mierze uznaniu administracyjnemu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W związku z tym, że przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie zasiłku celowego, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. W myśl art. 40 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź też klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Użycie w art. 40 u.p.s. sformułowania "może" jednoznacznie wskazuje, iż przyznanie świadczenia na podstawie powyższego przepisu, a także wysokość tego świadczenia, pozostają w dyspozycji właściwego organu, co sprawia, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego organy obu instancji zobowiązane są na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. Rozstrzygając w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, w tym w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego, organy powinny mieć na uwadze dyspozycje art. 2 i 3 u.p.s., z których wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki i możliwości, nadto, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej; rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Niewątpliwie te zasady ogólne nakazują organom pomocy społecznej z jednej strony brać pod uwagę całokształt okoliczności i warunków życia, w jakich znajduje się osoba wnioskująca o pomoc, a z drugiej strony, możliwości pomocy społecznej. Należy ponadto podkreślić, iż okoliczność, że ustawodawca przy przyznawaniu niektórych świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, zrezygnował z kryterium dochodowego, nie oznacza, że takie świadczenie przysługuje każdemu, kto o nie wystąpi, a kto poniósł szkody w wyniku zdarzenia losowego. Przeczy temu zamieszczenie przez ustawodawcę w art. 40 u.p.s. zwrotu "może" (tak m. in. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2010 r., I OSK 2176/11, niepubl.). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należy podnieść, iż zaskarżona decyzja Kolegium, odmawiająca przyznania M. C. zasiłku celowego w wysokości 300 000 zł mieści się w granicach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego, położonego w miejscowości Z. P. [...], który został zniszczony w wyniku powodzi w 2010 r. Sąd uznał, iż organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i oceniły zebrany w jego toku materiał dowodowy. Zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w aktualnej sytuacji bytowej skarżącej, która jest w stanie samodzielnie pokonać trudności wynikające z uszczerbku w jej majątku, będącego skutkiem powodzi. Prowadzi ona bowiem gospodarstwo domowe wraz z dwoma synami i zamieszkuje od wielu lat w miejscowości R., w domu, który jest przedmiotem jej współwłasności i tam ma zapewnione podstawowe potrzeby bytowe. Posiada dochód z renty rodzinnej oraz z gospodarstwa rolnego. Nie bez znaczenia dla podjętego przez organy obu instancji rozstrzygnięcia jest okoliczność, że w związku ze stratami matka skarżącej T. K., która zamieszkiwała w zniszczonym budynku przed powodzią, uzyskała zasiłek na odbudowę w wysokości 100 000 zł (decyzja z dnia [...] września 2010 r., nr [...]), przy czym wartość zniszczonej nieruchomości przed powodzią została oszacowana na 26 398,20 zł. Wynika z tego, iż wysokość pomocy przyznanej na odbudowę zniszczonego przez powódź domu w Z. P. niemalże czterokrotnie przewyższała wartość odtworzeniową zniszczonego budynku. Wbrew twierdzeniu skarżącej, nie ulega wątpliwości Sądu, iż miejscem jej zamieszkania jest miejscowość R. Wynika to z dokumentów zamieszczonych w aktach sprawy (m. in. oświadczenie – k. 9, oświadczenie o stanie majątkowym – k. 3, wniosek o przyznanie zasiłku celowego – k. 1). Jednocześnie wskazać należy, iż miejsce zamieszkania to, stosownie do treści art. 25 Kodeksu cywilnego, stosowanego również na gruncie postępowania administracyjnego, miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Fakt zameldowania danej osoby w określonej miejscowości jest tylko jednym z czynników pozwalających na ustalenie jej miejsca zamieszkania. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] organ ustalił, że faktycznie zamieszkuje ona w miejscowości Z. P. nr [...], nie wiąże organu na gruncie niniejszej sprawy. Sąd nie kwestionuje przy tym, że skarżąca została poszkodowana w wyniku powodzi. Trzeba mieć jednak na uwadze, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w tym w sprawach dotyczących przyznania zasiłków celowych, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10). Należy w pełni podzielić stanowisko Kolegium, iż udzielenie pomocy z tytułu strat poniesionych na skutek zdarzenia losowego nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu i z całą pewnością nie można uznać, iż organ jest zobligowany do pokrycia w całości poniesionych przez stronę strat. Specjalne zasiłki celowe przyznawane w związku ze zdarzeniami losowymi, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, nie mają charakteru odszkodowawczego. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych, czy klęski żywiołowej lub ekologicznej została zawarta w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego i utożsamiania wsparcia udzielanego ze środków publicznych z sui generis odszkodowaniem za straty majątkowe (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 980/11; wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 346/11). Podsumowując, wskazać należy, że zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, nie zasługują na uwzględnienie. Organy ustaliły kluczowe, istotne dla sprawy okoliczności, w tym przede wszystkim fakt zamieszkiwania skarżącej w domu w miejscowości R. [...]. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270), nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.