II SA/Lu 319/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi T. R. i A. R. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2025 r. znak: ZOA-I.7721.18.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 12 lutego 2025 r. znak: PINB.IO.I.5145.5.2024. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. znak: [...] , po rozpatrzeniu odwołania T. R. i A. R. (dalej także jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia 17 lutego 2025 r. znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją ostateczną z dnia 24 września 2021 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia 29 lipca 2021 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu znajdującego się na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej, a w związku z tym nie jest możliwe ustalenie jego zgodnego z prawem przeznaczenia. W tym stanie rzeczy organy uznały za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu, wskazując na konieczność przeprowadzenia w pierwszej kolejności stosownego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. W związku z powyższym PINB miasta L. przeprowadził postępowanie legalizacyjne, w wyniku którego decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r. orzekł o legalizacji budynku gospodarczego pełniącego funkcję garażu, znajdującego się na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L.. Decyzją ostateczną z dnia 1 sierpnia 2022 r. LWINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W dniu 15 marca 2024 r. do siedziby PINB miasta L. wpłynął wniosek T. R. z dnia 7 marca 2024 r. o wstrzymanie użytkowania ww. garażu, ze względu na użytkowanie go jako obiektu produkcyjnego związanego z działalnością gospodarczą. W dniu 9 maja 2024 r. upoważnieni pracownicy organu I instancji przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr ewid.[...], w trakcie których ustalono, iż w południowo-zachodnim narożu działki znajduje się budynek gospodarczo-garażowy, wykonany w technologii tradycyjnej. Wewnątrz budynku wyodrębniono dwa pomieszczenia, z których jedno posiada kanał samochodowy. W każdym z pomieszczeń znajdują się półki i szafki służące do przechowywania narzędzi, materiałów i elektronarzędzi. Zawiadomieniem z dnia 13 maja 2024 r. PINB miasta L. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z funkcją garażu na budynek produkcyjny. W dniu 20 maja 2024 r. skarżący złożyli w siedzibie organu I instancji pismo, w którym zażądali natychmiastowego wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Do pisma dołączyli nośnik pamięci cyfrowej zawierający nagrania związane z użytkowaniem tego budynku. W dniu 6 czerwca 2024 r. organ I instancji przesłuchał w charakterze świadka R. G., który wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu elementów wyposażenia placów zabaw dla dzieci. Założył ją w 1993 r. i jest ona zarejestrowana pod adresem ul. [...] w L.. Świadek oświadczył, że nie przystosowywał przedmiotowego budynku do funkcji produkcyjnej. Jego zdaniem budynek wykorzystywany jest jako obiekt gospodarczy i garażowy, ponieważ jest wyposażony w kanał do konserwacji podwozia i przechowywane są w nim narzędzia, materiały, przyczepka kempingowa, narzędzia techniczne i elektryczne, czasem parkowany jest w nim samochód oraz minikoparka. W budynku świadek przechowuje również część zabawek i elementów potrzebnych do wykonywanej przez niego działalności, aby nie niszczyły się na zewnątrz. Większość materiałów, tj. belki, deski, kantówki, przechowywane są na terenie działki. R. G. wskazał, że w budynku nie przechowuje żadnych specjalistycznych maszyn, zaś praca jaką wykonuje w garażu to "drobne czynności", takie jak przycinanie drewnianych elementów, malowanie ich środkami impregnującymi. Decyzją z dnia 3 lipca 2024 r. PINB miasta L., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania powyższego budynku gospodarczego z funkcją garażu, uznając, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej oraz nagrań video, nie można stwierdzić, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na budynek produkcyjny. W wyniku rozpatrzenia odwołania T. R., LWINB decyzją z dnia 25 września 2024 r., uchylił ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił na nowo krąg stron postępowania, pozyskał dokumentację związaną z innymi postępowaniami dotyczącymi przedmiotowego budynku oraz ustalił aktualny stan faktyczny. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 5 listopada 2024 r. stwierdził, że stan faktyczny opisany w protokole kontroli z dnia 9 maja 2024 r. nie uległ zmianie. Przy budynku nie wykonano żadnych robót budowlanych. Podczas ponownej kontroli w obiekcie przechowywane były m.in. odkurzacze techniczne, młotki, narzędzia, elektronarzędzia, pojemniki na paliwa i płyny, agregat, kartonowe opakowania, walizki na śruby, wkręty itp., a także myjka ciśnieniowa. Na terenie działki składowane były materiały drewniane (deski i pale), elementy stalowe wykonane z profili (ramy i arkusze siatki ogrodzeniowej), puszki i bańki na farby i impregnaty. Przed budynkiem stała ruchoma (niezamocowana) ścianka wspinaczkowa. Ponadto na terenie działki zaparkowane były trzy samochody (dwa busy i samochód z paką transportową). Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Obecny podczas wykonywanych czynności R. G. - właściciel firmy [...], której działalność jest zarejestrowana na przedmiotowej nieruchomości oraz pełnomocnik właścicielki działki C. G. - oświadczył m.in., iż wykonywane przez niego usługi w 90% są realizowane w miejscu wskazanym przez inwestora, w którym ma powstać plac zabaw. Przedmiotowy budynek użytkuje jako miejsce gospodarcze, przetrzymując w nim różnego typu przedmioty, lub jako miejsce garażowe. W budynku nie powstają gotowe produkty. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji decyzją z dnia 12 lutego 2025 r. ponownie umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne prowadzone w związku z podejrzeniem samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. PINB miasta L. ponownie uznał, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W ocenie organu I instancji, w budynku, którego legalnym sposobem użytkowania jest funkcja gospodarczo-garażowa, może być przechowywany – poza samochodami – także inny sprzęt, np. narzędzia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionowali zasadność umorzenia postępowania wskazując, że w spornym garażu stale prowadzona jest przez R. G. zorganizowana działalność gospodarcza. Po rozpatrzeniu odwołania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 r. (zaskarżoną do Sądu) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 lutego 2025 r. W ocenie organu odwoławczego, PINB miasta L. dokonał właściwej analizy zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji oraz ustalonego, aktualnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stanu faktycznego niniejszej sprawy. Ponadto organ I instancji zastosował się do zaleceń LWINB zawartych w decyzji z dnia 25 września 2024 r. i skonfrontował ustalenia innych organów administracji państwowej poczynione podczas prowadzonych w przeszłości postępowań administracyjnych dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego, z aktualnym stanem faktycznym istniejącym na gruncie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB miasta L. odniósł się do materiału dowodowego dostarczonego przez strony postępowania (nagrań video) i prawidłowo ocenił, że nie dowodzi on, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego z funkcją garażu. Zdaniem LWINB utrwalone na dostarczonych nagraniach czynności, tj. np. cięcie materiałów drewnianych przed przedmiotowym budynkiem, nie świadczą o zmianie sposobu jego użytkowania. Podobnie odgłosy dobiegające ze środka przedmiotowego budynku nie świadczą o wykonywaniu w nim zawodowej działalności gospodarczej. Według organu II instancji, także z ustaleń przeprowadzonej kontroli nie wynika, aby w budynku wykonywano prace związane z prowadzoną przez inwestora działalnością gospodarczą. Stwierdzono wprawdzie przechowywanie w przedmiotowym budynku różnego rodzaju narzędzi i materiałów, jednak - jak słusznie zauważył organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - przechowywanie tego typu rzeczy w budynku gospodarczym z dozwoloną funkcją garażową nie świadczy o zmianie sposobu użytkowania. Co więcej, ze stanowiącej załącznik do protokołu dokumentacji fotograficznej wprost wynika, iż obiekt nie został przebudowany lub dostosowany i zachował swoją dotychczasową - legalną funkcję, ponieważ możliwe jest w nim parkowanie pojazdów. W ocenie LWINB, o potencjalnej zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego nie świadczy również przechowywanie i składowanie na działce, na której jest on posadowiony, różnego rodzaju materiałów i półproduktów. Teren działki nie jest objęty zakresem przedmiotowego postępowania - dotyczy ono wyłącznie budynku gospodarczego z funkcją garażu. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się, między innymi, podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Aby uznać, iż, nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, należy więc wykazać, że podjęto w nim taką działalność, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie – jak stwierdził LWINB - nie zostało to jednoznacznie udowodnione. Przeprowadzone postępowanie legalizacyjne doprowadziło do zalegalizowania przedmiotowego obiektu, jako budynku gospodarczego pełniącego funkcję garażową. Organ przytoczył definicję pojęcia "budynek gospodarczy" zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie podniósł, że przez "budynek gospodarczy" należy rozmieć budynek, który pełni określoną funkcję związaną z gospodarowaniem, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem działalności (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2365/14 z dnia 1 czerwca 2016 r.). W ocenie LWINB, dla kwalifikacji obiektu, jako gospodarczego, funkcja ta powinna być dominująca i podstawowa. W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z przechowywaniem sprzętu, narzędzi oraz materiałów, związanym z prowadzoną działalnością gospodarczą polegającą na wykonywaniu w określonym miejscu placów zabaw wykonanych z drewna i innych materiałów towarzyszących. Budynek gospodarczy jest jednak obiektem z zasady służącym przechowywaniu sprzętu, narzędzi oraz materiałów i pełni funkcję gospodarczą. Nawet więc gdyby przyjąć, że ww. budynek nie służy mieszkańcom żadnego zlokalizowanego na tej działce budynku, lecz prowadzonej działalności gospodarczej, nie pozbawia go to charakteru gospodarczego. W dalszym ciągu przeznaczony jest bowiem do przechowywania ww. przedmiotów, a więc do funkcji niewątpliwie gospodarczej (por. wyrok WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 108/17 z dnia 27 kwietnia 2017 r.). Zdaniem organu odwoławczego, powyższe oznacza, iż gospodarcza funkcja budynku nie uległa zmianie. Podobnie zachował on swoją funkcję garażową. Niedopuszczalne jest natomiast orzekanie merytoryczne na podstawie art. 71 Prawa budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania określonego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy w dacie orzekania przez organ II instancji nie doszło do takiej zmiany sposobu użytkowania. W takim przypadku nie istnieje bowiem przedmiot postępowania, a jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem organu jest umorzenie postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podsumowując LWINB stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami k.p.a. - w sposób wyczerpujący wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie oraz dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. PINB miasta L. dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do wydania decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata. W treści skargi zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach, gdy sam R. G. nie przeczy, że w budynku zalegalizowanym jako gospodarczy z funkcją garażową wykonuje zawodowo (nie amatorsko) czynności przycinania drewnianych elementów, malowania ich środkami impregnującymi, a na działce nr [...] przy ul. [...] w L. znajduje się zgromadzony materiał w postaci desek i stelaży metalowych wykorzystywanych do wykonywania elementów placów zabaw; 2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i poczynienie nieprawdziwych ustaleń, iż budynek wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w L., zalegalizowany jako budynek gospodarczo – garażowy, nie pełni funkcji zakładu produkcyjnego elementów placów zabaw z wykorzystaniem głośnych maszyn i urządzeń oraz chemikaliów, emitujący toksyczne wyziewy (stolarni), ale jedynie miejsce przechowywania narzędzi, podczas gdy przeczą temu nawet zeznania R. G., zaś z logicznego punktu widzenia nie jest możliwe, by place zabaw były wykonywane w 90% u klientów przedsiębiorstwa R. G., bo R. G. nie dysponuje innym miejscem, w którym wykonywałby elementy placów zabaw, a budynek jest wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej czemu R. G. nie przeczy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB miasta L. z dnia 12 lutego 2025 r. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia 12 lutego 2025 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy orzekające w sprawie organy zasadnie umorzyły, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L.. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny uzasadniające obligatoryjne umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco, gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Uznając za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku organy powołały się na ustalenia faktyczne, które – w ich ocenie – nie dają podstaw do podjęcia decyzji przewidzianej w przepisach prawa materialnego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej jako "Pr.bud."). Kontrola sądowa sprowadza się zatem do oceny, czy organy prawidłowo zabrały i oceniły materiał dowodowy oraz czy słusznie na jego podstawie przyjęły, że przedmiotowy budynek pozostaje użytkowany w sposób zgodny z jego legalnym przeznaczeniem. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń;. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 zd. 1 Pr.bud.). Stosownie do art. 71a ust. 1 Pr.bud., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 Pr.bud.). Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Pr.bud. albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Pr.bud.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ocena, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, sprowadza się głównie do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06, LEX nr 339645). Punktem wyjścia dla oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jest zatem ustalenie legalnego sposobu użytkowania danego obiektu. W niniejszej sprawie z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że objęty postępowaniem obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Budynek ten stał się jednak przedmiotem postępowania legalizacyjnego, w wyniku którego ostateczną decyzją LWINB z dnia 1 sierpnia 2022 r. orzeczono o jego legalizacji. Skarga skarżących na tę decyzję została natomiast oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 656/22. Z treści powołanej decyzji oraz z uzasadnienia wydanego na skutek jej kontroli wyroku wynika jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt został zalegalizowany jako budynek gospodarczy pełniący funkcję garażu i tym samym wyłącznie jako budynek o takim przeznaczeniu może być legalnie użytkowany. Bezsporne wszakże pozostaje, że od czasu legalizacji przedmiotowego budynku nie doszło do zgłoszenia zmiany sposobu jego użytkowania. Jak wskazano na wstępie, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że sporny obiekt pozostaje użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w powołanej wyżej decyzji legalizacyjnej. Jako pozbawione podstaw oceniły tym samym zarzuty skarżących, wedle którym przedmiotowy budynek wykorzystywany jest przez R. G. jako zakład produkcyjny. W ocenie organów, do takiego wniosku nie może prowadzić ustalenie, iż w budynku przechowywane są przez R. G. różnego rodzaju sprzęty, narzędzia i materiały. Wykorzystywanie przedmiotowego budynku w takim celu mieści się bowiem w jego funkcji gospodarczej. Zdaniem organów, zachowana pozostaje również funkcja garażowa budynku – możliwe jest bowiem parkowanie w nim pojazdów. W treści zaskarżonej decyzji wskazano jednocześnie, że na podstawie przeprowadzonej kontroli (cyt.) "nie stwierdzono, aby w budynku wykonywano prace związane z prowadzoną przez p. R. G. działalnością gospodarczą". Dodatkowo, jako okoliczność świadczącą o tym, że przedmiotowy obiekt nie został poddany samowolnej zmianie sposobu użytkowania, organy wskazały na ustalenie, iż przy budynku tym nie wykonano żadnych robót budowlanych. Co istotne, organy przyjęły, że bez wpływu na ocenę legalności użytkowania przedmiotowego budynku pozostaje sposób zagospodarowania terenu działki nr [...], tj. fakt składowania na tej działce przez R. G. różnego rodzaju materiałów i półproduktów wykorzystywanych w jego działalności. W zaskarżonej decyzji podkreślono w tym kontekście, że (cyt.) "teren działki nie jest objęty zakresem przedmiotowego postępowania – dotyczy ono wyłącznie budynku gospodarczego z funkcją garażu (...)". Z przytoczonym stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Podkreślić przede wszystkim należy, że dla oceny, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku, przesądzającego znaczenia nie może mieć ustalenie, że przedmiotowy obiekt nie został poddany robotom budowlanym. Dla zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. dochodzi bowiem nie tylko na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w budynku, lecz także na skutek faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku. Działalność tego rodzaju może sama w sobie doprowadzić do konieczności wprowadzenia zmian zapewniających dalsze jego bezpieczne użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3220/17, LEX nr 2443631). Co więcej, zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nie ogranicza się wyłącznie do przypadków przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części do całkowicie innego, niż dotychczas, rodzaju użytkowania, lecz obejmuje również sytuacje, w których dochodzi do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu w stopniu zmieniającym którekolwiek z warunków wymienionych w tym przepisie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 875/20, LEX nr 3176870). Ustalenie dopuszczalnego sposobu wykorzystywania budynku gospodarczego wino uwzględniać definicję tego pojęcia zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej jako "r.w.t."). W myśl tego przepisu przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Podkreślić należy, że dla kwalifikacji obiektu jako gospodarczego funkcja ta winna być dominującą i podstawową (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 324/14, LEX nr 1467858; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 899/16, LEX nr 2287013; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1189/08, LEX nr 558421). Przytoczona wyżej definicja budynku gospodarczego wskazuje zatem, iż jest to budynek zasadniczo przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania różnego rodzaju sprzętów, przy czym pełni on co do zasady funkcję służebną wobec budynku mieszkalnego, a właściwie dla mieszkańców tego budynku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1382/18, LEX nr 2607357). W przypadku budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, którego przeznaczenie zostało w decyzji legalizującej jego budowę określone jako budynek gospodarczy z funkcją garażu, oczywiste jest, że jego użytkowane w sposób zgodny z prawem obejmuje również przechowywanie pojazdu. Nie jest więc całkowicie pozbawione racji stanowisko organów, iż w dopuszczalnym sposobie wykorzystywania objętego postępowaniem budynku gospodarczego co do zasady mieści się przechowywanie różnego rodzaju sprzętów, materiałów i narzędzi, jak też wykonywanie w nim pewnych prac warsztatowych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy pominęły jednak okoliczność, iż dla oceny, czy funkcja gospodarcza spornego budynku pozostaje przy takim sposobie jego użytkowania zachowana, istotne znaczenie ma skala i cel tego rodzaju działań, tj. ustalenie, czy przechowywane w budynku sprzęty, materiały i narzędzia służą mieszkańcom budynku mieszkalnego (dla którego budynek gospodarczy pełnić ma funkcję pomocniczą) oraz, czy wykonywane w budynku prace warsztatowe mają charakter niezawodowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy natomiast założeniu, jakoby działalność prowadzona w spornym budynku spełniała te kryteria. Przeciwnie, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że przedmiotowy obiekt wykorzystywany jest przez R. G. zawodowo, tj. na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i jako taki utracił swoją funkcję gospodarczo-garażową na rzecz funkcji rzemieślniczo-produkcyjnej. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, iż sporny budynek znajduje się na działce nr [...] stanowiącej własność C. G., natomiast użytkowany jest przez R. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. , zrejestrowaną pod adresem przypisanym do przedmiotowej nieruchomości (ul. [...] w L.). Z zeznań R. G. złożonych przed organem I instancji w dniu 6 czerwca 2024 r. wynika , że prowadzona przez niego działalność gospodarcza polega na wykonywaniu elementów wyposażenia placów zabaw. Podczas przesłuchania R. G. przyznał, że narzędzia i materiały przechowywane w budynku są zawiązane z wykonywaną przez niego działalnością. W samym budynku przechowuje też przygotowane części elementów placów zabaw. Dodatkowo poza budynkiem, na terenie działki nr [...], składuje niezbędne dla tej działalności materiały, jak belki, deski, kantówki. R. G. przyznał także, że w budynku wykonuje prace związane z przygotowywaniem poszczególnych elementów placów zabaw, które określił jako "drobne czynności", takie jak przycinanie drewnianych elementów, czy malowanie ich środkami impregnującymi. Powyższe zeznania R. G. pozostają spójne z jego wyjaśnieniami złożonymi podczas rozprawy sądowej (zob. protokół rozprawy – k. 48 akt sądowych). Dodać należy, że okoliczność wykonywania w spornym budynku (a także poza nim, na terenie posesji) opisanych wyżej prac, znajduje potwierdzenie w obszernym materiale dowodowym w postaci wykonanych w różnych datach nagrań video, dostarczonym organowi I instancji przez skarżących na nośniku cyfrowym (k. 33 akt adm. I inst.). W świetle przytoczonych zeznań złożonych przez samego użytkownika spornego budynku, jako zupełnie nietrafne jawi się stwierdzenie organu odwoławczego, jakoby "utrwalone na dostarczonych nagraniach czynności tj. np. cięcie materiałów drewnianych przed budynkiem", jak też "odgłosy dobiegające ze środka przedmiotowego budynku", nie świadczyły o wykonywaniu w nim zawodowej działalności gospodarczej. Jako niezrozumiałe ocenić także należy powołanie się przez LWINB na okoliczność, że podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB miasta L. "nie stwierdzono, aby w budynku wykonywano prace związane z prowadzoną przez p. R. G. działalnością gospodarczą". Wszakże sam R. G. w swoich zeznaniach potwierdził, że w spornym obiekcie wykonuje prace warsztatowe związane z prowadzoną przez niego działalności gospodarczej. Prace te sprowadzają się do przygotowywania elementów obiektów placów zabaw, instalowanych następnie w miejscu wyznaczonym przez zleceniodawcę. W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych zeznań, dowodów przedstawionych przez skarżących, a także ustaleń wynikających z przeprowadzonych przez organ I instancji kontroli, nie sposób przyjąć, że prace wykonywane przez R. G. w przedmiotowym budynku (oraz w jego otoczeniu), mają charakter prac warsztatowych niezawodowych, mieszczących się w dopuszczalnej funkcji budynku gospodarczego (§ 3 pkt 8 r.w.t.). Nadto nie sposób uznać, że przechowywane w przedmiotowym budynku narzędzia, sprzęty i materiały (wśród których – jak wynika z protokołu kontroli z dnia 5 maja 2024 r. – znajdowały się m.in. odkurzacze techniczne, liczne narzędzia i elektronarzędzia oraz pojemniki na różnego rodzaju paliwa i płyny), służą jedynie mieszkańcom zlokalizowanego na tej samej posesji budynku mieszkalnego i tym samym są w nim przechowywane wyłącznie w celu realizacji funkcji pomocniczej budynku gospodarczego względem budynku gospodarczego. Zeznania R. G. nie pozostawiają wątpliwości, że (przynajmniej w części) są to rzeczy wykorzystywane do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, ocena zgromadzonych dowodów dokonana przez organy pod kątem ustalenia, czy sposób użytkowania spornego budynku jest zgodny z jego legalnym przeznaczeniem, nie może uzyskać aprobaty. Ponadto organy wadliwie przyjęły, że dla rozstrzygnięcia tej kluczowej dla sprawy kwestii bez znaczenia pozostaje sposób zagospodarowania terenu wokół spornego budynku. W tym kontekście wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 747/23, oddalił skargę T. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 20 czerwca 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 4 maja 2023 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w L., do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez PINB miasta L. sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na ww. działce na zakład produkcyjny. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd ocenił jako zasadne zawieszenie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta L. w trybie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), wskazując, że: "(...) w przypadku zmiany zagospodarowania terenu zaistniałej w wyniku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wbrew stanowisku skarżącego, nie jest dopuszczalne prowadzenie w odniesieniu do tych zmian dwóch odrębnych postępowań (przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 71a Pr.bud. i przez organ planistyczny na podstawie art. 59 u.p.z.p.). W takiej sytuacji postępowanie winien przeprowadzić organ nadzoru budowlanego, albowiem zmiana zagospodarowania terenu w istocie stanowi jedynie element (skutek) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na który oddziaływać będą środki zastosowane w postępowaniu przeprowadzonym w trybie art. 71a Pr.bud." Stanowisko organów, iż sposób zagospodarowania terenu działki nr [...] wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania, jest zatem sprzeczne z oceną wyrażoną w powyższym wyroku. Wprawdzie wyrok ten zapadł w odrębnej sprawie, a więc zawarta w jego uzasadnieniu ocena prawna nie jest w niniejszej sprawie wiążąca, jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przytoczone wyżej stanowisko w pełni podziela. Za wadliwe uznać zatem należy pominięcie przez organy - przy ocenie, czy w sprawie ma miejsce zmiana sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. – ustaleń dotyczących stanu zagospodarowania terenu wokół przedmiotowego budynku. Tymczasem ustalenia te potwierdzają, iż sposób użytkowania przedmiotowego budynku ma charakter ma charakter zawodowej działalności rzemieślniczo-produkcyjnej i tym samym wykracza poza jego gospodarcze przeznaczenie. Jak bowiem stwierdzono podczas kontroli z dnia 5 listopada 2024 r., na terenie działki składowane są materiały drewniane (deski i pale), elementy stalowe wykonane z profili (ramy i arkusze siatki ogrodzeniowej) oraz puszki i bańki na farby i impregnaty, a także gotowe elementy wyposażenia placu zabaw (ścianka wspinaczkowa). Na terenie posesji zaparkowane też były samochody dostawcze. Nie budzi wątpliwości Sądu, że stan terenu wokół spornego budynku, opisany w protokole kontroli i uwieczniony na załączonej do niego dokumentacji fotograficznej, jest bezpośrednio związany ze sposobem użytkowania samego budynku, a zatem winien być wzięty pod uwagę w przedmiotowej sprawie. Organy nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły zatem przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokonując wadliwej – dowolnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszyły też art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane decyzje naruszają ponadto przepisy prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiły określone w tym przepisie przesłanki stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania budynku, a także § 3 pkt 8 r.w.t. poprzez błędne uznanie, że ustalony sposób użytkowania spornego budynku gospodarczego odpowiada warunkom określonym w tym przepisie. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organów, zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają uznać postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania powyższego obiektu, za bezprzedmiotowe. Prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego winna skutkować przyjęciem, że budynek ten wykorzystywany jest do działalności zawodowej o charakterze rzemieślniczo-produkcyjnym, która wykracza poza dopuszczalne przeznaczenie budynku gospodarczego (§ 3 pkt 8 r.w.t.), zmieniając przy tym obowiązujące dla tego budynku warunki w zakresie przynajmniej bezpieczeństwa pożarowego (§ 209 r.w.t.). W tych okolicznościach zasadne pozostaje przeprowadzenie przez PINB miasta L., w trybie art. 71a Pr.bud., postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego i zakończenie go merytoryczną decyzją. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem strona skarżąca do czasu zamknięcia rozprawy nie złożyła stosownego wniosku o zwrot poniesionych kosztów postępowania (art. 210 § 1 ww. ustawy).