II SA/Lu 32/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylającego decyzję dotyczącą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Starosty z dnia [...]r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. H. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2008r. K. R. złożyła do Prezydenta Miasta Z. wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 377m2 położonej przy ulicy G. w Z. Wyjaśniła, że działka ta powstała z podziału nieruchomości oznaczonej wcześniej nr [...] o powierzchni 2540m2, wywłaszczonej pod budownictwo wielorodzinne, a obecnie jest zbędna na cel wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Starosta Z. orzekł o odmowie zwrotu części wspomnianej działki, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...] położonej w Z. przy ul. W. oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej byłym numerem działki 100/2, wchodzącej obecnie w skład działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w Z. przy ul. G., ul. B. i ul. W. Z decyzji organu wynikało, że działka [...] o powierzchni 0,0559 ha wchodzi w skład drogi publicznej, działki nr [...] i [...] są w użytkowaniu wieczystym S. M. im. J. Z., natomiast działki nr [...], [...]pozostają we współwłasności wspomnianej S. i osób fizycznych. W dniu [...] sierpnia 2009 r. do Starosty wpłynął wniosek A. H. - spadkobiercy K. R. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją dnia [...] grudnia 2008r. Wyjaśnił, że w chwili wydawania przez Starostę Z. wspomnianej decyzji jego matka od dwóch miesięcy nie żyła i nie umożliwiono jej spadkobiercom udziału w postępowaniu administracyjnym bez ich winy. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2009r. Starosta Z. decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił wspomnianą decyzję z dnia [...] grudnia 2008r. i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Z. przy ul. G. wchodzącej obecnie w skład działek: nr [...] o pow. 1,0738 ha - stanowiącej własność Skarbu Państwa; nr [...] o pow. 0,0395 ha, nr [...] o pow. 0,0904 ha - stanowiących własność Miasta Z. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej im. Jana Zamoyskiego w Z.; nr [...] o pow. 0,0559 ha - stanowiącej własność Miasta Z.; nr [...] o pow. 0,3067 ha oraz nr [...] o pow. 0,3261 ha - stanowiących współwłasność S. M. im. J. Z. w Z. i osób fizycznych położonych w Z. przy ul. W., ul. G. i ul. B. W uzasadnieniu decyzji podano, że sprawa zwrotu wywłaszczonej działki o nr. [...] jest bezprzedmiotowa, ponieważ została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] marca 1994r. wydaną po rozpoznaniu wniosku K. R. z dnia [...] sierpnia 1991r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 z późn. zm.) orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej byłym numerem działki [...] oraz o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej byłym numerem działki [...]. Organ podkreślił, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do decyzji administracyjnych wydanych przed jej wejściem w życie. Z powyższego organ wywiódł, że ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości, zarówno orzekająca o zwrocie, odmawiająca zwrotu jak również umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu - wydana pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wiąże również po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wydanie w takiej sytuacji nowej decyzji administracyjnej na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w myśl art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania A. H. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy potwierdzając, że Starosta Zamojski nie posiadał wiadomości o śmierci K. R. w dniu [...] września 2008 r. zauważył, że A. H. uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zdaniem Wojewody z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że strona dowiedziała się o decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. na rozprawie administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2009r., a więc termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 upłynął dnia 17 maja 2009 r. Z tego powodu organ I instancji winien był odmówić wznowienia postępowania. Natomiast w sytuacji w której już doszło do wznowienia postępowania, ustalenie braku zachowania terminu musiało skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako wadliwego, a nie odmową uchylenia decyzji, które to rozstrzygnięcie jest przewidziane dla braku przesłanek wznowieniowych (art. 151 § 1 pkt 1). Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z udziałem osoby zmarłej i w stosunku do osoby zmarłej wydano decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., co oznacza, ze decyzja ta jest obarczona wadą z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Zauważył również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest odrębnym postępowaniem, które zostanie przeprowadzone przez ten organ, po zakończeniu tego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. H. zarzucił decyzji Wojewody Lubelskiego przyjęcie, że wnosił o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas, gdy już pismem z dnia [...] lutego 2009r. adresowanym do Wojewody L., Prezydenta Miasta Z., jako spadkobierca K. R. zgłosił swój udział w postępowaniu toczonym z jej wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz błędne przyjęcie przez Starostę Z., iż wniósł o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości, gdy tymczasem przedmiotem wniosku jest jedynie działka numer [...]. Skarżący wyjaśnił, że jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2009r. o wznowienie postępowania podyktowany był wcześniejszą korespondencją ze Starostą Z. z której wynikało, że postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną i uwzględnienie zgłoszonych wniosków może nastąpić tylko w przypadku wznowienia postępowania. W jego mniemaniu była to jedyna możliwość wyegzekwowania wydania przez Starostę Z. zaskarżalnej decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] grudnia 2008 roku jako nieważnej i przeprowadzenia postępowania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zapatrywanie organu odwoławczego o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uznać należy za błędne. Istotnie zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt.4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Według organu wiadomość o decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. skarżący uzyskał w dniu 17 kwietnia 2009r. podczas rozprawy administracyjnej w Starostwie Zamojskim, podanie zaś zostało złożone dopiero [...] sierpnia 2009r. Zauważyć jednak należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2009r., w którym, powołując się na zapoznanie z aktami sprawy w dniu [...] kwietnia 2009r. opisuje stan sprawy oraz stwierdza, że w imieniu własnym oraz siostry E. H. – K. podtrzymuje wniosek mamy o zwrot nieruchomości. Pismo to w ogóle nie stało się przedmiotem zainteresowania organu, mimo, że jego treść może przemawiać za żądaniem wznowienia postępowania. Co więcej, akceptacja stanowiska Wojewody prowadziłaby do oczywistego naruszenia art.9 kpa, według którego organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek przepisu Jeśli zatem powstałyby wątpliwości co do wniosków zawartych w powołanym piśmie, organ do którego było ono skierowane był zobowiązany zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie, czy pismo powyższe traktować należy jako podanie o wznowienie postępowania. Tymczasem Starosta kolejne pismo adresował do skarżącego dopiero w dniu [...] czerwca 2009r. z informacją o możliwości złożenia podania o wznowienie postępowania, kiedy musiał mieć świadomość o uchybieniu terminu. Skoro skarżącego nie wezwano do wyjaśnień, dowodzenie, że jedynym wnioskiem dotyczącym wznowienia jest podanie z dnia [...] sierpnia 2009r. jest nieuprawnione. Błędna jest także decyzja Starosty Z. Problem stosowania przepisów ustawy dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami ) w sytuacji, gdy sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości była już przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pojawił się także w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 23 września 2010r. (I OSK 1566/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na art. 216 ust. 1 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów wywiódł, że z zestawienia tych dwóch przepisów wynika obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości w świetle przepisów tej ustawy (patrz tak samo uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 stycznia1998 r., OPK 38/97). Wprowadzenie takiego rozwiązania oznacza, zdaniem sądu, że ustawodawca uznał za niedopuszczalne badanie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o przepis poprzednio obowiązującej ustawy nawet w sprawach, które zostały wszczęte w okresie jej obowiązywania. Nie jest więc wykluczone, że osoba, której odmówiono zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami, będzie mogła je odzyskać na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w wyroku z dnia 15 lipca 2010r. ( I OSK 1277/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), kwestionując tożsamość sprawy zakończonej decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985r. ze sprawą prowadzoną na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997r. Sąd wyjaśnił, że tożsamość sprawy zachodzi wówczas, jeżeli w sprawie występuje ten sam podmiot ( podmioty), dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Pojęcie "ten sam stan prawny" należy przy tym rozumieć jako treść przepisów prawnych a nie ich wykładnię dokonywaną przez judykaturę czy też piśmiennictwo. W tym sensie nie zachodziła ciągłość regulacji prawnej wspomnianych ustaw, skoro w odmienny sposób regulowały one przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a co więcej, ustawa z 1997r. wprowadziła w art.137 ust.1 pojęcie zbędności nieruchomości, która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu. Okoliczność zaś, w jaki sposób wykładano – przed dniem 1 stycznia 1998 r. ( data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) – ową przesłankę zbędności, jest obojętna przy porównywaniu obu przedstawionych wyżej regulacji prawnych. Z tego powodu, zdaniem sądu, nie można podzielić poglądu, że wprowadzenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami legalnej definicji stanu zbędności nieruchomości z uwagi na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie miało znaczenia przy ocenie konstrukcji roszczeń obowiązujących na gruncie obu ustaw ( vide np.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 116/00, OSNP 2001/22/656, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, por. także wyrok NSA z dnia 29 lipca 2009r. I OSK 1059/08 CBOSA ). Sąd rozpoznający sprawę niniejsza pogląd ten w pełni akceptuje. Oznacza to, że wbrew przekonaniu Starosty Z. nie zachodzi tożsamość sprawy rozpoczętej wnioskiem K. R. z dnia [...] kwietnia 2008r. ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] marca 1994r. wydaną po rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] sierpnia 1991r. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania postępowania jako bezprzedmiotowego i jego umorzenia z tego tylko powodu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Zamojskiego. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 w związku z art.205 § 1 wspomnianej ustawy.