II SA/Lu 320/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2004 r. sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia miesięcznego dla Prezydenta Miasta oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] nr [...], Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 4 pkt 1 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) oraz § 6, § 7 ust. 1, 2, 3, § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagrodzenia i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 z późn. zm.), ustaliła od dnia [...] dla Prezydenta Miasta - następujące miesięczne wynagrodzenie: - wynagrodzenie zasadnicze wg XXII kategorii zaszeregowania w kwocie 4.500 zł, - dodatek funkcyjny wg 10 stawki w wysokości 300% najniższego wynagrodzenia w I kategorii zaszeregowania w kwocie 2.130 zł, - dodatek specjalny w wysokości 50% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (przyznany na okres od dnia 19.11.2002 r. do dnia 18.11.2003 r.) w kwocie 3.315 zł, - dodatek za wieloletnią pracę w wysokości 15% wynagrodzenia zasadniczego w kwocie 675 zł. Pismem z dnia [...] grudnia 2002r.,grudnia nia 5.12.. z dnia 8.03.________________________________________________________________________________________________ doręczonym w dniu [...] grudnia 2002r., skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia skutków naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr [...] w sprawie miesięcznego wynagrodzenia Prezydenta Miasta. Odpowiedź przewodniczącego Rady Miejskiej na to wezwanie, nosząca datę [...] lutego 2003r., została skarżącemu doręczona w dniu [...] marca 2003r. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na powyższą uchwałę Rady Miasta, złożył w dniu [...] marca 2003r. M. F. Skarżący wniósł między innymi o uchylenie zaskarżonej uchwały poprzez stwierdzenie jej nieważności jako wydanej (uchwalonej) z rażącym naruszeniem prawa i zasad sprawiedliwości, W uzasadnieniu skargi M. F. podniósł, iż wysokość wynagrodzenia prezydenta na tle całej kompozycji warunków z okresu poprzedniego, poziomu zadłużenia miasta, sprawności gospodarczej podatników, zasad sprawiedliwości społecznej i niezrobienia z prawa użytku sprzecznego z interesem jednostki, jest sprzeczna z prawem i zasadami prawa pracy. Zdaniem skarżącego, wynagrodzenie to zostało ustalone bez opinii Związków Zawodowych, np. NSZZ Solidarność, czym naruszono ich uprawnienia zawarte w art. 8, 23 ust. 1 i art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 23.05.1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234). Według skarżącego uprawnienia związków zawodowych do "sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy" pozwalają na kontrolę kształtowania polityki płac w ramach możliwości finansowych oraz zasad określonych w prawie. Zdaniem skarżącego nadmierna wysokość wynagrodzenia musi powodować nie tylko zmiany nastrojów w Urzędzie Miasta z uwagi na wyjątkowo niskie wykształcenie i predyspozycje osobiste oraz organizacyjno-techniczne prezydenta. Ponadto zdaniem skarżącego wynagrodzenie za pracę łączy się nierozerwalnie ze stosunkiem pracy, a więc zależy od rodzaju wykonywanej pracy, kwalifikacji pracownika, ilości i jakości świadczonej pracy (art. 78, 79 k.p.), przy czym wynagrodzenie prezydenta podlega ocenie według reguł godnego zachowania się, a więc więcej niż tylko formalnego realizowania praw i obowiązków. Skarżący podnosi, że za zachowanie niegodne według orzecznictwa sądów można uznać dążenie do nadmiernego, nieproporcjonalnego w stosunku do innych wynagrodzenia lub akceptację takiej nieuzasadnionej różnicy (I PR 469/90, OSP 1992, z. 5, poz. 117 s. 239, RPEiS 1993 nr 1, wyrok SN z 11.03.19986 Sygn. Cr 4/86, OSP 1987, z. 4, poz. 86 s. 180). Poza tym skarżący zarzucił naruszenie art. 216 k.p.a., art. 211 k.p.a., art. 91 ust. 1 w zw. z art. 241 Konstytucji R.P. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że według orzecznictwa NSA w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu (uchwała NSA z dnia 4.05.1998 r., sygn. FPS 1/98 ONSA 1998/3/78). Według strony skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi. Skoro Rada Miejska nie zajęła stanowiska w sprawie w terminie dwóch miesięcy od wezwania uchylenia uchwały, o czym skarżącego poinformowano, to bieg terminu do wniesienia skargi do Sądu rozpoczął się po upływie dwumiesięcznego terminu do jej wniesienia (art. 35 k.p.a.). Ponadto Rada Miejska wskazała, że stosownie do treści art. 101 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi M. F. jest posiadanie przez niego legitymacji procesowej, a według strony skarżący takiej legitymacji nie posiada. Zdaniem Rady Miejskiej kwestionowanie uchwały w trybie art. 101 w/w ustawy przysługuje temu, kto wykaże, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienia, przy czym w orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż mieć interes w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczeń czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 14.03.2002 r., sygn. akt II S.A. 2506/01 Wokanda 2002/10/38. W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że "źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma ogólna, albo jednostkowa i konkretna norma prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego" - wyrok NSA z dnia 7.02.2002 r., sygn. akt SA/Bk 1082/01 Pr. Pracy 2002/9/38). W ocenie Rady Miejskiej skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, które miałyby polegać na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną sytuacją prawną skarżącego. Ponadto o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie decyduje także charakter prawny uchwały. Musi być to uchwała z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała, zdaniem Rady Miejskiej, nie wywiera żadnych skutków publicznoprawnych, gdyż ustalenie wynagrodzenia Prezydenta Miasta było czynnością w sprawach z zakresu prawa pracy, dokonaną w imieniu pracodawcy samorządowego, jakim jest w stosunku do Prezydenta Urząd Miasta. Według strony, ustalone przez Radę Miejską wynagrodzenie Prezydenta jest zgodne z obowiązującymi w dacie podjęcia uchwały przepisami prawa, w szczególności z art. 20 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych; przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26.07.2000 r. w sprawie zasad wynagrodzenia i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 61, poz. 707 z późn. zm.) i zmianą wprowadzoną do w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. (§ 7 ust. 1a) (DZ. U. Nr 210, poz. 1784), które weszło w życie z dniem ogłoszenia, lecz jego przepisy mają zastosowanie od dnia 27 października 2002r. Przyznane wynagrodzenie, wbrew twierdzeniom skarżącego, uwzględnia wszelkie okoliczności związane z piastowanym stanowiskiem, w szczególności zakres zadań i kompetencji Prezydenta związanych, m.in. z likwidacją organu, jakim był zarząd gminy. Strona podniosła również, iż wskazane w skardze przepisy prawa, wynikające z ustawy o związkach zawodowych, nie odnoszą się do ustalenia wynagrodzenia konkretnego pracownika. Uchwała Rady nie narusza art. 211 i 216 k.p., ponieważ przepisy te straciły moc i nie obowiązywały w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Podobnie jest z przepisami art. 91 ust. 1 i 241 Konstytucji RP, gdyż odnoszą się one do mocy obowiązującej ratyfikowanych umów międzynarodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owego uprawnienia kontrolnego, sąd administracyjny władny jest wyeliminować z obrotu prawnego sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy, w trybie określonym w przepisie art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść tego przepisu oraz zarzuty zawarte w odpowiedzi na skargę, rzeczą sądu administracyjnego było rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności istnienia po stronie skarżącego legitymacji czynnej do wniesienia skargi. W świetle cyt. przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest oczywiste, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi została przez ustawodawcę wyraźnie określona w tym właśnie przepisie. Obowiązkiem skarżącego, w celu uzasadnienia istnienia legitymacji czynnej, było wykazanie naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej, a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a obowiązku tego skarżący nie wypełnił. Ma to istotne znaczenie w sprawie, gdyż przewidziane w art. 101 cyt. ustawy prawo do uruchomienia procedury kontrolnej uchwały organu gminy w omawianym trybie, przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Podkreślić trzeba, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna, albo jednostkowa i konkretna norma prawa materialnego, a więc interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Ten ostatni występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Taka sytuacja dotyczy skarżącego. Jakkolwiek jest on zainteresowany ustaleniem niższych stawek wynagrodzenia Prezydenta Miasta, gdyż wynagrodzenie to płatne jest ze środków budżetowych Gminy - a członkiem tej wspólnoty samorządowej jest skarżący - to inne, niż oczekiwane przez skarżącego, ustalenie wysokości tego wynagrodzenia nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Jest to bowiem rodzaj interesu faktycznego, który można określić jako dążność do obniżania - wygórowanych zdaniem skarżącego - wydatków Gminy, ponoszonych na utrzymanie organu Gminy. Z tego właśnie powodu skarga podlega oddaleniu. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że wbrew zarzutom podniesionym w odpowiedzi na skargę, nie można przyjąć, aby skarżący uchybił terminowi do wniesienia skargi, co winno skutkować jej odrzuceniem. Jest bowiem bezsporne, że skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2002r.,grudnia nia 5.12.. z dnia 8.03.________________________________________________________________________________________________ doręczonym w dniu [...] grudnia 2002r., wezwał Radę Miejską do usunięcia skutków naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr [...], zaś odpowiedź Przewodniczącego Rady Miejskiej na to wezwanie, nosząca datę [...] lutego 2003r., została skarżącemu doręczona w dniu [...] marca 2003r. Stosownie do art. 101 ust. 3 cyt. ustawy o samorządzie terytorialnym, na Przewodniczącym Rady Miejskiej ciążył obowiązek udzielenia skarżącemu stosownej odpowiedzi w terminie jednego miesiąca, a nie później niż w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Bezskuteczny upływ maksymalnego terminu udzielenia przez organ odpowiedzi stanowił zarazem początek biegu terminu do wniesienia skargi (art. 35 ust. 1 obowiązującej w tej dacie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który to termin - co do zasady - upływał w dniu 9 marca 2003r. Jednakże wobec doręczenia odpowiedzi skarżącemu w dniu [...] marca 2003r., termin ten rozpoczął swój bieg na nowo, począwszy od tej właśnie daty, co oznacza, że skarga M. F. wniesiona została z zachowaniem obowiązującego terminu (zob. uchwała NSA z 4 maja 1998r., FPS 1/98; opub. w ONSA 1998/3/78). Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.