II SA/Lu 320/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2010r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. M. i J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 27 stycznia 2005 r. M. i J. M. domagali się zwrotu części nieruchomości oznaczonej nr 4611/2 i 4611/3 położonej przy ulicy C. w B. wywłaszczonej pod budowę O. S. – S., która ich zdaniem nie została zrealizowana. Decyzją z dnia [...] Starosta odmówił zwrotu wnioskowanej nieruchomości, oznaczonej obecnie nr 48/17, a Wojewoda w dniu [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po rozpatrzeniu skargi wnioskodawców Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Lu 84/09) uchylił powyższe decyzje w całości. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] Starosta kolejny raz odmówił zwrotu części nieruchomości tym razem wskazując, obecnie jest ona oznaczona numerem 48/20. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że umową z dnia 24 kwietnia 1975 r., Rep.A nr [...] zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, M. i J. małżonkowie M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa – B. P. B. działki nr ewid. 4611/2 i 4611/3 o łącznej powierzchni 1035 m2 z przeznaczeniem na budowę ośrodka szkoleniowo-sportowego w B. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, które przeprowadzono w latach 1979 -1986, wywłaszczone działki nr 4611/2 i 4611/3 weszły w skład działki o nr ewid. 48, ark. 49, o pow. 45 851 m2. Decyzją z dnia [...] Wojewoda potwierdził, że działka ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Powiatu B. w trwałym zarządzie Zespołu Szkól Budowlanych w B. Następnie nieruchomość ta uległa podziałowi na dwie działki: nr 48/1 o pow. 44 m2 i nr 48/2 o pow. 45 912 m2. Organ I instancji wyjaśnił, że powierzchnia ta wynika z decyzji Starosty z dnia [...] dotyczącej wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta B. Następnie dokonano podziału działki nr 48/2, w wyniku którego powstały m.in. działki nr 48/15 o powierzchni 45 392 m2 i 48/16 o powierzchni 72m2. Działka nr ewid. 48/16 decyzją Starosty z dnia [...] została zwrócona wnioskodawcom. Ponowny wniosek o zwrot pozostałej części nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami 4611/2 i 4611/3, wchodzącej w skład działki nr ewid. 48/15 byli właściciele złożyli w dniu 27 stycznia 2005 r. Wniosek ten był modyfikowany w dniu 22 marca 2005 r., 3 października 2006 r., 18 grudnia 2006 r. i 27 lutego 2007 r. Ostatecznie w piśmie z dnia 3 marca 2007 r. wnioskodawcy oświadczyli, że żądają zwrotu nieruchomości w granicach określonych przez nich kolorem zielonym w załączniku do swego pisma z dnia 27 lutego 2007 r., a w przypadku niemożności zwrotu nieruchomości w zaznaczonych granicach, wnioskodawcy zgadzają się na zwrot mniejszej powierzchni przedmiotowej nieruchomości. W dniu 20 sierpnia 2007 r. organ I instancji dokonał oględzin nieruchomości z udziałem stron. Stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu teren objęty dawnymi numerami 4611/2 i 4611/3 wchodzi obecnie w skład działki nr 48/15, stanowiącej własność Powiatu B., na której są usytuowane budynki i budowle oraz boisko, bieżnia i zieleń. Na obszarze dawnej działki nr 4611/2 w części znajduje się bieżnia i boisko sportowe, a w pozostałej części zieleń. Teren porośnięty jest trawą i sadzonkami drzew iglastych. Działka nr 48/15 ogrodzona jest płotem z siatki (słupki metalowe, podmurówka od strony wschodniej), na terenie zieleni przy bieżni znajdują się dwa slupy oświetleniowe. Natomiast działka 4611/3 pozostaje poza ogrodzeniem i porośnięta jest dziko rosnącymi drzewami i krzewami. Decyzją Starosty B. z dnia 27 lipca 2007 r. działka 48/15 została podzielona na działki nr 48/17 i 48/18. Działka nr 48/18 została objęta projektowaną budową ulicy P. i stanowi obecnie własność Miasta B., natomiast 48/17 pozostała własnością Powiatu B. w trwałym zarządzie Zespołu Szkól Budowlanych i Ogólnokształcących w B. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 8 października 2008 r. wnioskodawcy stwierdzili, że żądają zwrotu części działki 48/17 zaznaczonej na mapie zasadniczej kolorem zielonym, nie są natomiast zainteresowani zwrotem działki oznaczonej dawniej nr 4611/3. Decyzją z dnia 18 września 2009 r. Burmistrz B. zatwierdził projekt podziału działki 48/17 na działki nr 48/19 o powierzchni 0,0061 ha i 48/20 o powierzchni 4,5310 ha. Podział ten miał na celu zapewnienie dostępu do budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr 66 częściowo zaś na działce nr 48/16 stanowiącej własność strony. Odmawiając zwrotu działki 48/20 organ podniósł, że znajdują się na niej budynki i budowle szkoły, a sama działka została ogrodzona już w 1977 – 1978 roku. W oparciu o wyjaśnienia świadków, pracowników szkoły organ ustalił, że szkoła przeniosła się do tych budynków w 1978r. Na działce było urządzone oświetlone boisko wraz z bieżnią, natomiast wzdłuż bieżni na terenie zieleni usytuowane były tablice wykonane przez uczniów, przedstawiające dyscypliny sportowe. Sama bieżnia była okrawężnikowana, natomiast od strony ulicy P. usytuowane były trybuny. Na boisku odbywały się zajęcia sportowe. Teren, który jest przedmiotem wniosku był wówczas urządzony jako zieleń, stanowiącą pas ochronny dla bieżni, porośnięty trawą i nasadzony drzewami. W oparciu o powyższe organ uznał zatem, że na nieruchomości oznaczonej numerem 4611/2 zamierzony cel wywłaszczenia został zrealizowany i jest zgodny z rzeczywistym sposobem korzystania z niej. Ośrodek sportowy został bowiem wybudowany w terminie 2 lat od chwili przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co potwierdzają decyzje Kuratora Oświaty i Wychowania z dnia 1 września 1977 r. w sprawie otwarcia Średniego Studium Zawodowego dla Pracujących B. Przedsiębiorstwa Budowlanego, z dnia 12 grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia zbiorczego zakładu szkolnego oraz decyzja z dnia [...] w sprawie otwarcia Technikum Budowlanego w B. Organ przyznał natomiast, że działka oznaczona numerem 4611/3 nie została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym z dnia 24 kwietna 1975 r. tj. na budowę ośrodka szkoleniowo – sportowego, gdyż teren ten nie był objęty żadną decyzją lokalizacyjną. Działka ta znajduje się poza ogrodzeniem szkoły, jednak wnioskodawcy nie wyrażają zgody na jej zwrot. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając argumentację Starosty B. organ odwoławczy zauważył, że cel wywłaszczenia jakim była budowa Ośrodka szkoleniowo – sportowego, został określony w sposób ogólnikowy i dlatego prawidłowa jego ocena powinna być dokonana na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Podkreślono, że plan realizacyjny zagospodarowania terenu Ośrodka na etapie założeń techniczno- ekonomicznych został zatwierdzony decyzją Naczelnika Powiatu B., do której załącznikiem był plan ogólny jego zagospodarowania. Z planu tego wynika, że na terenie działki 4611/2 miała być zrealizowana część bieżni, natomiast pozostałą cześć działki przeznaczono pod zieleń. W taki też sposób działka została zagospodarowana, co potwierdzają wyjaśnienia złożone przez powołanych w sprawie świadków. W całości poza granicą lokalizacji Ośrodka znalazła się natomiast działka nr 4611/3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i J. M. zarzucili decyzji Wojewody naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa przez sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego ze stanem faktyczno – prawnym oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że zawnioskowany do zwrotu grunt został zagospodarowany zgodnie z celem, na jaki został wywłaszczony. Podnieśli także, iż pominięto wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/ Lu 84/09). Skarżący podkreślili, że działka 4611/2, o zwrot której się ubiegają, nie była na dzień złożenia wniosku zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Podnieśli, że w toku oględzin jakie miały miejsce 22 marca 2005 r. organ I instancji jednoznacznie ustalił, że nieruchomość ta jest porośnięta dziko rosnącymi krzewami i drzewami oraz trawą. W toku kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 3 października 2006 r. organ stwierdził, że nieruchomość nadal jest porośnięta trawą i jest niezagospodarowana. Dopiero w 2007 r. wykarczowano krzewy i drzewa oraz wykoszono chwasty. Zdaniem skarżących oznacza to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Odnosząc się do wyjaśnień świadków, skarżący zaznaczyli, że wynika z nich jedynie to, iż na boisku odbywały się różne imprezy i zawody. Nie mogły one odbywać się na działce będącej przedmiotem sprawy, skoro była ona niezagospodarowana, porośnięta krzakami i drzewami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy przede wszystkim zaznaczyć, że z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją, dokonując oceny zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, nawet wtedy, gdy określony zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie, niezależnie od treść skargi, istotna jest kwestia, czy rozstrzygający podanie skarżących o zwrot nieruchomości Starosta B. nie powinien podlegać wyłączeniu od jej rozpoznania. Wynika to z faktu, co też jasno zostało wykazane w decyzjach organów zajmujących się sprawą, że sporna nieruchomość stanowi własność Powiatu B. w zarządzie Zespołu Szkół Budowlanych i Ogólnokształcących w B. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2009 r. (I OSK 455/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż z istoty zasady prawdy obiektywnej, jak i z wykładni systemowej przepisów o wyłączeniu pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu niezbicie wynika, iż intencją ustawodawcy było niedopuszczenie do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości, co do bezstronności - zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy - zarówno pracowników organu administracji, jak i samego organu. Oznacza to, iż niedopuszczalne jest prowadzenie zarówno przez organy gminy, jak i organy innych jednostek samorządu terytorialnego postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy stroną tego postępowania, a więc adresatem decyzji, ma być dana jednostka samorządu terytorialnego. Zgodzić się należy także z Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdy twierdzi, że wydawanie przez organy gminy decyzji administracyjnej, w przypadku, gdy gmina jest stroną postępowania administracyjnego, byłoby jaskrawo sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej. Istotą prawidłowego postępowania administracyjnego jest przecież dokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy i zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa materialnego. Musi odbywać się to w trakcie bezstronnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, niedotkniętego presją lokalnych nacisków. Trudno zaś sobie wyobrazić sytuację, w której postępowanie administracyjne prowadzone przez organy gminy, wobec gminy będącej stroną tego postępowania, odbywało się w praktyce na takich samych zasadach, jak postępowanie prowadzone wobec innych podmiotów. Słusznie podkreślił NSA, że wydawanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego decyzji administracyjnej adresowanej do tej właśnie jednostki samorządu, reprezentowanej przecież przez jej organy, jaskrawo godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 kpa). Sytuacja taka jest także niezgodna z wywodzoną z zasady państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. zasadą równego traktowania stron postępowania znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej. Nawet zresztą, gdyby w konkretnym przypadku w praktyce w całej pełni respektowana była zasada bezstronności postępowania i tak rodzić by się mogło przypuszczenie, iż decyzja pozytywna dla gminy była wynikiem tego, iż wydały ją właśnie organy gminy - będące niejako sędzią we własnej sprawie. Z tych względów organy gminy oraz organy pozostałych jednostek samorządu terytorialnego podlegają, mimo uchylenia art. 27a k.p.a., wyłączeniu od załatwienia sprawy, której stroną jest dana jednostka samorządu. Podstawą tego wyłączenia jest art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, jeżeli pozostaje ze stroną (jednostką samorządu) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że zarówno wójt, starosta czy marszałek, jak i wszyscy pracownicy urzędu są w takim przypadku pracownikami strony - jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też podlegają wyłączeniu od udziału w takim postępowaniu. Nikt spośród pracowników urzędu nie może wydać decyzji, sprawę powinien więc załatwić organ wskazany przez organ wyższego stopnia. Jest rzeczą oczywistą, że powyższe uwagi w pełni znajdują zastosowanie także w niniejszej sprawie. Chociaż z mocy art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o stosownych rozliczeniach orzeka starosta, to nie można zapominać o jego usytuowaniu w strukturach władz powiatu określonych przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami ). Wprawdzie starosta nie jest organem powiatu, jest jednak wybierany i odwoływany przez radę powiatu, która ustala także jego wynagrodzenie (art.12 ust.2 , art. 31 ust.1), pozostaje z powiatem w stosunku zatrudnienia, przewodniczy organowi wykonawczemu jakim jest zarząd powiatu (art. 26 ust.1), kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 ustawy), do jego kompetencji (zarządu powiatu) należy gospodarowanie mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy). W tej sytuacji uzasadnione jest przekonanie, iż wynik sprawy o zwrot nieruchomości stanowiącej własność powiatu może mieć wpływ na prawa i obowiązki starosty, co prowadzi do wniosku o potrzebie jego wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt.1 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2006 r. II SA/ Lu 553/06 oraz powołany tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2685/03, także wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. I SA/Wa 844/08 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.