II SA/Lu 322/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 14 marca 2011 r., po rozpoznaniu odwołania M. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Z. z dnia 2 grudnia 2010 r., nr [...], odmawiającej przyznania M. N. świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało tę decyzję w mocy. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 26 lipca 2010 r. M. N. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – D. I. Kierownik tego Ośrodka, decyzją z dnia 28 lipca 2010 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Z., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 września 2010 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wymienioną na wstępie decyzją, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej podtrzymał swoje stanowisko i odmówił M. N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż matka wnioskodawczyni – D. I. pozostaje w związku małżeńskim z J. I. Podstawę do odmowy świadczenia stanowi również fakt, że J. I. nie jest osobą wymagającą stałej opieki i pielęgnacji, gdyż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła M. N. podnosząc, iż jej ojciec, ze względu na swój wiek i schorzenia, nie jest w stanie zapewnić opieki matce i sam wymaga opieki. Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzieliło argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji i podkreśliło, iż ojciec odwołującej się – J. I. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że nie wymaga on stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła M. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 75, art. 77 i art. 85 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca poniosła, że wbrew stanowisku organów obu instancji jej ojciec wymaga stałej opieki, gdyż jest osobą posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, leczy się od wielu lat na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, choroby kręgosłupa, ma ograniczoną zdolność samodzielnego poruszania się, a jako osoba 76-letnia otrzymuje dodatek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (ust. 5 pkt 2 lit. "a"). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż D. I., w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji orzeczonej na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 26 maja 2010 r., k. 2 akt adm.). Organy administracji obu instancji stwierdziły, że odmowę przyznania wnioskowanego przez skarżąca świadczenia uzasadnia pozostawanie przez D. I. w związku małżeńskim, a także fakt, że jej mąż – J. I. jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym małżonką, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynikałoby, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stanowisko to jest prawnie wadliwe. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, iż powołany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy rozumiany jako bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, oznacza pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji taka wykładnia nie może się ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP, stanowiącego, iż małżeństwo i rodzina znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe stanowisko potwierdza również analiza treści art. 71 Konstytucji RP, w myśl którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Z podobnych przyczyn literalna wykładnia spornego przepisu kłóci się z treścią art. 32 Konstytucji RP, w świetle którego, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zatem osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają (por. przykładowo: postanowienie TK z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09, OTK seria A 2010, nr 5, poz. 53 oraz wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09 i I OSK 723/09, z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 115/10 oraz z dnia 17 maja 2011 r., I OSK 232/11 – niepublikowane). Oznacza to, iż fakt pozostawania przez D. I. w związku małżeńskim nie mógł stanowić wyłącznej podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad tą osobą, a organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie miały obowiązek ocenić, czy J. I., będący małżonkiem D. I., z uwagi na wiek lub stan zdrowia jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną. Przepisy ustawy nie wyjaśniają, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż małżonek osoby wymagającej opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Przepis art. 17 ust. 1a wskazuje jedynie, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta "nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1". Zdaniem Sądu przesłanka ta może być spełniona w szczególności wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest to jednak jedyna podstawa do stwierdzenia, że małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tę opiekę świadczyć. Oceny tej okoliczności dokonują organy administracji zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego, mając na uwadze, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli małżonków osób wymagających opieki, sprawowanie przez te osoby opieki. Z akt administracyjnych wynika, iż J. I., urodzony 9 lipca 1935 r., legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 14 grudnia 2010 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. W świetle tego orzeczenia mąż D. I. nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jednakże w jego przypadku wskazane jest "korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki" (k. 18 akt adm.). Z powołanego orzeczenia wynika zatem, że J. I. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych udzielanych przez właściwe instytucje. Okoliczność ta uszła uwadze organów administracji, mimo że ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem małżonek D. I. zmuszony jest korzystać z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, to w żadnym razie nie może być on uznany za osobę, która ze względu na stan zdrowia jest w stanie sprawować opiekę nad swoją żoną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające w sprawie pominęły również podnoszony w toku postępowania przez skarżącą fakt, że J. I. ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Na gruncie przepisów tej ustawy ustawodawca przyjął, iż ukończenie przez emeryta lub rencistę wieku 75 lat jest równoznaczne z uznaniem tej osoby za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i stanowi podstawę przyznania świadczenia mającego na celu częściowe choćby sfinansowanie kosztów pomocy niezbędnej emerytowi lub renciście w związku z utratą przez niego możliwości samodzielnej egzystencji. Jakkolwiek przepisy ustawy nie odwołują się do regulacji zawartej w art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to zdaniem Sądu przepis ten może i powinien być brany pod uwagę przez organy administracji przy dokonywaniu oceny, czy małżonek osoby wymagającej opieki jest w stanie tę opiekę sprawować. W przypadku, gdy małżonek osoby podlegającej opiece ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na ukończenie 75 lat życia, należy uznać, że nie jest on w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym krewnym ze względu na swój wiek. Organy administracji obu instancji nie wzięły wskazanych wyżej okoliczności pod uwagę i dowolnie oceniły, że J. I. jest w stanie opiekować się niepełnosprawną żoną. Organy te naruszyły więc przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a organ drugiej instancji również art. 136 k.p.a., obligujące je do wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czy opisane wyżej okoliczności zostały udowodnione. Tym samym organy administracji uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącemu, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 powołanej ustawy, także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy. Organy te ocenią ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych przepisów art. art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. Odniosą się również do złożonego przez skarżącą w toku postępowania sądowego zaświadczenia lekarskiego z dnia 6 kwietnia 2011 r., z którego wynika, że J. I. wymaga opieki osób drugich (k. 5 akt sąd.). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.