II SA/Lu 327/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę; II. przyznaje [...] J. C. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.), po rozpatrzeniu odwołania D. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., znak: [...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów zdawczo-odbiorczych dokumentacji wytworzonej w Wydziale Architektoniczno-Budowlanym Starostwa Powiatowego w J. L. za lata 2000-2010, przekazanej do archiwum Starostwa oraz protokołów ich wypożyczenia innym instytucjom. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, o której mowa wart. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem prawo do tej informacji przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Kolegium, udostępnienie żądanych informacji związane jest z przetwarzaniem bardzo wielu dokumentów, w tym archiwalnych, gdyż organ pierwszej instancji wprawdzie prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, ale jednak nie posiada przedmiotowych danych w postaci żądanej przez stronę i musiałby je specjalnie wytworzyć na jej potrzeby. Organ wyjaśnił, że niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, "odrywając go" od przypisanych mu kompetencji, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Kolegium, po stronie wnioskodawczyni taki szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielnie żądanej przetworzonej informacji publicznej, nie występuje. Zdaniem organu, wnioskodawca żądający udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Tymczasem w niniejszej sprawie wnioskodawczyni utożsamia interes indywidualny z interesem publicznym. Organ odwoławczy podkreślił, że strona w odwołaniu nie negowała, że informacja, którą chce uzyskać, jest informacją dla jej własnych potrzeb. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i że skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu; 2) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z [...] r., nakazania przez Sąd udostępnienia informacji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca wyjaśniła, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie stwarza możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla prawidłowego funkcjonowania Państwa i samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącej, opinia publiczna ma prawo wiedzieć, jak funkcjonuje Starostwo Powiatowe w J. L. i w jaki sposób urzędnicy tego urzędu posiadający uprawnienia władcze udzielone przez starostę pracują dla dobra społeczeństwa. Według skarżącej, ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych definicja informacji publicznej przetworzonej obejmuje wytworzenie nowej informacji, przy kreowaniu której konieczne jest zaangażowanie intelektualne podmiotu zobowiązanego do jej przygotowania. Sytuacja taka nie występuje natomiast – zdaniem skarżącej – w niniejszym postępowaniu. Nie sposób bowiem potraktować wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonej z uwagi na konieczność sięgnięcia do posiadanej dokumentacji. Udostępnienie tejże informacji wchodzi zatem w zakres zwykłych obowiązków organu administracji. Skarżąca wskazała, że udostepnienie żądanej informacji nie wymaga jej przetworzenia, ponieważ przy zdawaniu akt do zakładowego archiwum Starostwa Powiatowego do każdego rocznika była dołączona lista (wykaz) przekazanych spraw z Wydziału AB. Taką listę spraw przekazanych posiada również Naczelnik Wydziału. W ocenie skarżącej wnioskowana informacja posiada walor informacji prostej. Jednakże wskazała ona, że nawet przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym żądanie obejmuje konieczność przetworzenia informacji publicznej, nie zwalnia podmiotu zobowiązanego z obowiązku dokonania analizy, czy w sprawie zaistniał szczególnie istotny interes publiczny. Jej zdaniem, w niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wskazały, z jakiego powodu przyjęły, że udostępnienie żądanej informacji nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie podkreślić należy – co pozostaje w niniejszej sprawie poza sporem – że Starosta [...] jest, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dostęp do informacji publicznej jest z reguły bezwarunkowy. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy udostępnienie określonej informacji publicznej wymaga jej uprzedniego przetworzenia przez adresata wniosku. Jakkolwiek bowiem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, to jednak wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest zatem uzależnione od spełnienia tej przesłanki. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje jednak podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14); - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; wyrok NSA z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z 3 października 2014 r., I OSK 747/14); - jest wynikiem czynności wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone normą art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); "jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13); - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15); - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11); - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Powyższe odnosi się do zawartego we wniosku skarżącej żądania udostępnienia kopii protokołów zdawczo-odbiorczych dokumentacji wytworzonej w Wydziale Architektoniczno-Budowlanym Starostwa Powiatowego w J. L. za lata 2000-2010, przekazanej do archiwum Starostwa oraz protokołów ich wypożyczenia innym instytucjom. Specyfika protokołów zdawczo-odbiorczych jest tego rodzaju, że częstokroć zawierają one nie tylko dane osobowe, lecz również np. informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Ponadto istotne znaczenie ma okoliczność, że wniosek obejmuje udostępnienie dokumentacji z okresu obejmującego dekadę (2000-2010). Uwzględnienie powyższego wniosku wymagałoby nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z kopiowaniem dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej – bo wymagającej uważnej lektury dziesiątek stron dokumentów - anonimizacji tych dokumentów. Anonimizacja w tego rodzaju przypadkach nie ogranicza się wyłącznie do wyeliminowania z treści dokumentów imion i nazwisk, lecz wiąże się również z koniecznością usunięcia takich ich części, których ujawnienie naruszałoby prywatność osoby, której dotyczą (np. numery PESEL osób fizycznych, miejsce ich zamieszkania), albo tajemnicę przedsiębiorcy, a to z kolei wymaga przeprowadzenia czynności analitycznych i intelektualnych. W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy przygotowanie kopii protokołów zdawczo-odbiorczych z okresu dziesięciu lat, wymagające uprzedniej analizy posiadanego zasobu dokumentów i dokonania ich wyboru według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, związane byłoby z takim zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten organ. Innymi słowy, do realizacji wniosku złożonego przez skarżącego nie wystarczyło samo skopiowanie protokołów, ale konieczna była analiza treści każdego z nich z punktu widzenia ich zawartości, a w przypadku danych osobowych i innych informacji prawem chronionych, również usunięcie ich przed udostępnieniem skarżącej. Wnioskowana do udzielenia informacja publiczna miała zatem charakter informacji publicznej przetworzonej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Niespełnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego uzasadnia zatem odmowę udzielenia wnioskowanej informacji. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" dla interesu publicznego musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wobec tego wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i pełniejszej ochrony interesu publicznego. Słusznie zatem organy odmówiły skarżącej udostępnienia żądanej informacji. Wnioskodawczyni, wezwana przez organ pierwszej instancji do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych dokumentów, w piśmie z [...] r. podniosła, że "wniosek uzasadnia istotnym interesem publicznym, który w przyszłości przyczyni się do prawidłowego funkcjonowania organu administracji. Informacje publiczne wykażą osoby zatrudnione na stanowiskach w Starostwie Powiatowym w J. L., upoważnione przez Starostę do wydawania decyzji administracyjnych i prowadzące działalność gospodarczą, co zostało upublicznione w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w grudniu 2011 za lata 2002-2010. Informacje te mają zapobiegać w przyszłości takim praktykom i kreowaniu odpowiedzialności dla osób niewinnych". Z treści tego pisma nie wynika, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej stwarza realną możliwość wykorzystania przez wnioskodawczynię uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organu administracji, tym bardziej, że jak twierdzi skarżąca, informacje te – za lata 2002-2010 były opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w grudniu 2011. Skarżąca jedynie ogólnikowo wskazała, że informacje o osobach "zatrudnionych na stanowiskach w Starostwie Powiatowym w J. L., upoważnionych przez Starostę do wydawania decyzji administracyjnych i prowadzących działalność gospodarczą" miałyby zapobiegać w przyszłości – jej zdaniem – niewłaściwym praktykom i kreowaniu odpowiedzialności osób niewinnych. Nie sposób wywnioskować z tego, że skarżąca ma możliwość uczynienia z żądanej informacji użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla innego posiadacza informacji publicznej. W istocie, z treści pism skarżącej wynika, że uzyskanie żądanej informacji ma służyć realizacji indywidualnego interesu wnioskodawczyni. Świadczy o tym choćby treść pisma z [...] r., w którym wnioskodawczyni wprost wskazała, że "prośbę o udostępnienie protokołów zdawczo-odbiorczych uzasadnia tym, że przed Sądem Rejonowym w J. L. toczy się sprawa o sygn. akt II K [...], a żądane dokumenty są jej potrzebne do obrony". W tej sytuacji organom nie sposób zarzucić naruszenia prawa, co powoduje oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714 ze zm.).