II SA/Lu 33/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. W., A. K., M. W. i D. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] grudnia 2025 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej jako: Gmina), Wojewoda [...] (dalej jako: Wojewoda) uchylił decyzję Starosty [...] (dalej jako: Starosta) z [...] października 2025 r., w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] października 2025 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz A. W., A. K., D. K. i M. W. nieruchomości oznaczonej jako aktualna działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. w rejonie ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...], nabytej na rzecz Gminy [...] aktem notarialnym z [...] kwietnia 1997 r. Ponadto organ zobowiązał ww. Osoby do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina, podnosząc, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży, a zgromadzone dokumenty nie wskazują, aby w stosunku do nabytej działki (nr [...]) istniało zagrożenie wywłaszczeniem. Tym samym nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2025 r., Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] października 2025 r. i przekazał sprawę do sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nabycie spornej nieruchomości nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, ze zm.; dalej jako: u.g.g.w.n.). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, ze zm.; dalej jako: u.g.n.), do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z 1985 r. na rzecz Skarbu Państwa albo gminy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, zakresem tej regulacji objęte są tylko te umowy, które dotyczyły przymusowego nabycia nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego, a więc zawierane niejako na przedpolu postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości, w jakich okolicznościach nastąpiło nabycie nieruchomości złożonej m. in. z działki nr [...], co przesądza o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.). We wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność podjęcia przez organ I instancji próby odnalezienia całej dokumentacji obrazującej okoliczności zawarcia umów sprzedaży z [...] kwietnia 1997 r., aby w oparciu o tą dokumentację odpowiedzieć następnie na pytania: czy umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości miała charakter zwykłej cywilnoprawnej czynności zawartej na zasadzie równorzędności stron, czy też nabycie tej nieruchomości odbyło się w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie organu odwoławczego należy również ustalić, czy którakolwiek z nieruchomości graniczących oraz położonych w bezpośredniej bliskości spornej działki została wywłaszczona i objęta procedurą wywłaszczeniową. Od decyzji Wojewody sprzeciw do sądu administracyjnego wnieśli A. W., A. K., D. K. i M. W., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, podnosząc zarzuty naruszenia: (1) art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez: a) dowolne przyjęcie, że Starosta nie ustalił w stopniu wystarczającym czy umowa miała charakter przymusowy czy dobrowolny w sytuacji gdy: pełnomocnictwo do zawarcia umowy ze strony Gminy wyraźnie określa jego zakres do nabycia nieruchomości wyłącznie na cele publiczne; postanowienia miejscowego planu zagospodarowania dopuszczają względem przedmiotowej nieruchomości realizację celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami; umowa została zawarta z inicjatywy oraz pod presją Gminy; w okresie zawarcia umowy organy państwa dysponowały instrumentami przymusu wywłaszczenia względem całej przedmiotowej nieruchomości; zorganizowane budownictwo wielorodzinne było również celem publicznym w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzasadniającym wywłaszczenie. b) dowolne przyjęcie, że Starosta powinien poczynić dodatkowe ustalenia odnośnie "przymusowego" charakteru umowy, w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w całości przeznaczał przedmiotową nieruchomość pod cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości'; c) dowolne przyjęcie, nie mające podstawy prawnej, że Starosta powinien ustalić z "cała pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego", w sytuacji gdy: w Kodeksie obowiązuje swobodna ocena dowodów; objęcie nieruchomości inwestycją celu publicznego wynika wprost z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy obowiązkiem Wojewody było jej utrzymanie w mocy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.), od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, zgodnie z § 2a przywołanego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie sprzeciw podlegał oddaleniu, gdyż nie można zasadnie zarzucić Wojewodzie wydania decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Bezspornie, działka nr [...], której zwrotu (w części) domagają się skarżący, została nabyta na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1997 r. (z poprzednikami prawnymi skarżących), a zatem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (regulujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ww. ustawy z 1985 r. W przytoczonym przepisie ustawodawca posłużył się pojęciem "nabycia" nieruchomości, którego treść znaczeniowa jest niewątpliwie szersza niż pojęcia "wywłaszczenia" nieruchomości, do których zasadniczo stosuje się przepisy o zwrocie. Biorąc pod uwagę cel regulacji (odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości), choć "nabycie" w rozumieniu analizowanego przepisu nie jest tożsame tylko z wywłaszczeniem, to jednak musi być funkcjonalnie powiązane z tą instytucją prawną. Treść analizowanego przepisu była przedmiotem licznych wypowiedzi sądów administracyjnych, na bazie których ukształtowała się już utrwalona linia orzecznicza. Jak wskazuje się w tych orzeczeniach, w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nabycie w formie cywilnoprawnej musi być powiązane z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. Tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r." w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. A zatem hipotezą normy prawnej wynikającej z przytoczonego przepisu nie są objęte te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyroki NSA z 18 stycznia 2023 r., I OSK 1116/22; z 29 marca 2023 r., I OSK 1257/22; z 12 lipca 2023 r., I OSK 676/20; z 31 marca 2025 r., I OSK 409/22; z 6 maja 2025 r., I OSK 868/22). Wojewoda ma zatem rację, że ustalenie okoliczności, w jakich doszło do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1997 r. stanowi kluczowy element stanu faktycznego przesądzający o tym, czy w sprawie zastosowanie znajdzie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Ustalenie, czy do zawarcia umowy doszło w zwykłych warunkach rynkowych, czy w warunkach swoistego "zagrożenia" wywłaszczeniem wymaga skrupulatnej analizy wszystkich dających się ustalić okoliczności towarzyszących podpisaniu umowy. Z jednej strony dotychczas zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego z [...] kwietnia 1997 r. została zawarta w okolicznościach ograniczających swobodę kontraktową zbywców (poprzedników prawnych skarżących). Podpisanie aktu notarialnego poprzedzała korespondencja, wskazująca na swobodę wyrażania woli przez strony przyszłej umowy. Pismem z [...] czerwca 1996 r., Dyrektor Wydziału [...] Urzędu Miejskiego w L. poinformował ówczesnych właścicieli, że Miasto jest zainteresowane "ewentualnym nabyciem" m.in. działki nr [...]. Jedna z ówczesnych współwłaścicielek odpowiedziała pozytywnie na to klasyczne zaproszenie do dalszych negocjacji, wyrażając wolę sprzedaży (k. 63-64 akt adm. I inst.). Po upływie kilku miesięcy odbyły się negocjacje, które doprowadziły do ustalenia ceny sprzedaży. Co istotne – cena została ustalona w wyniku negocjacji między stronami przyszłej umowy (a nie w drodze oszacowania przez rzeczoznawcę, jak w przypadku umów zawieranych w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem), ostateczna cena (20 zł za m2) była bardzo zbliżona do kwoty pierwotnie wskazywanej przez ówczesną współwłaścicielkę (25 zł za m2). Okoliczności poprzedzające zawarcie umowy nie wskazują zatem na żadne ograniczenie swobody kontraktowej stron. Również treść aktu notarialnego z [...] kwietnia 1997 r. (k. 70-71 akt adm. I inst.) nie daje podstaw do twierdzenia, że umowa mogła być zawarta w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Przy zawieraniu aktu okazano jedynie uchwałę wyrażającą zgodę Rady Miejskiej na nabycie nieruchomości, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, ze zm.; w zakresie istotnym dla sprawy przepis ten nie zmienił się od daty zawarcia aktu notarialnego z 1997 r.) oraz art. 11 ust. 1 u.g.g.w.n. Była to standardowa uchwała upoważniająca organ wykonawczy gminy do nabycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Nie ma w akcie żadnych wzmianek pozwalających wywodzić swoisty stan zagrożenia wywłaszczeniem. Istnieje jednak pewna okoliczność, która obliguje organy rozpoznające wniosek o zwrot nieruchomości do dokonania dodatkowych ustaleń. W akcie notarialnym pojawiła się wzmianka, że pełnomocnik Gminy oświadczył, iż wg ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nabywane działki (m. in. nr [...]) znajdują się na terenie przeznaczonym pod lokalizację cmentarza komunalnego. Z okazanej przy zawieraniu aktu uchwały z [...] lipca 1996 r. (z uzasadnienia) wynika, że nieruchomości leżą w terenie przeznaczonym pod cmentarz komunalny, projektowaną drogę publiczną oraz pod budownictwo mieszkaniowe. W uzasadnieniu wskazano, że nabycie gruntu na rzecz Miasta pozwoli na poszerzenie istniejącego cmentarza oraz na uzyskanie przez Miast nowych terenów pod budownictwo mieszkaniowe. Analiza znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji planistycznej wskazuje na przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz tereny ulic (symbole [...] [...] i [...] na rysunku planu ogólnego – Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady [...] w L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz [...] [...] i [...] na rysunku planu szczególnego – Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady [...] w L. z [...] grudnia 1987 r.; zob. w szczególności k. 107, 121, 129, 130 akt adm. I inst.). W świetle art. 46 ust. 2 pkt 1 u.g.g.w.n. budowa i utrzymanie cmentarzy stanowiła cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości (podobnie zresztą jak zorganizowane budownictwo wielorodzinne – pkt 4). Z uwagi na tą okoliczność rację ma Wojewoda wskazujący na konieczność poszerzenia zakresu ustaleń faktycznych w sprawie, aby uzyskać materiał jednoznacznie przesądzający o tym czy do zawarcia umowy doszło w zwykłych warunkach rynkowych, czy w warunkach swoistego "zagrożenia" wywłaszczeniem. Jakkolwiek dotychczas zebrany w sprawie materiał nie wskazuje na ograniczenie swobody kontraktowej stron, to jednak nie można wykluczyć, że dodatkowe ustalenia doprowadzą do wniosku przeciwnego. Zasadnie zatem Wojewoda wskazuje na konieczność podjęcia próby uzyskania dokumentacji dotyczącej nabywania nieruchomości w sąsiedztwie spornej działki. Gdyby na terenach sąsiednich dochodziło do wywłaszczenia nieruchomości, stanowiłoby to istotny argument dla oceny, czy akt notarialny z [...] kwietnia 1997 r. został zawarty w warunkach wskazujących na zagrożenie wywłaszczeniem, co pozwalałoby na zastosowanie w sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Oczywiście obowiązek czynienia ustaleń faktycznych (wynikający z zasady prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) ma swoje racjonalne granice – Starosta musi podjąć starania o pozyskanie dodatkowego materiału dowodowego albo przekonująco wykazać, że uzyskanie dodatkowego materiału nie jest możliwe, z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów. Wobec powyższej argumentacji należy uznać, że sprzeciw jest niezasadny, podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Nie ma przy tym racji pełnomocnik skarżących, że samo przeznaczenie nieruchomości w planach miejscowych pod budownictwo wielorodzinne, co na gruncie ustawy z 1985 r. stanowiło jeden z celów publicznych, na które mogło nastąpić wywłaszczenie, stanowi okoliczność przesądzającą o zawarciu umowy w warunkach potencjalnego zagrożenia wywłaszczeniem. Trzeba pamiętać, że katalog celów publicznych określony w art. 46 u.g.g.w.n. pochodził z poprzedniego ustroju społeczno-gospodarczego. Umowa w formie aktu notarialnego była zawierana w 1997 r., a zatem w warunkach gospodarki wolnorynkowej, której jednym z filarów jest swoboda kontraktowa w zakresie dysponowania własnością. Ten fakt istotnie rzutuje na ocenę okoliczności zawarcia umowy pod kątem zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Badając sprawę w zakresie wyznaczonym treścią art. 64e p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sąd oddalił sprzeciw.