II SA/Lu 334/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...]. W piśmie z dnia 19 października 2012r. J. B. wniósł o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na rzecz A. i S. B. Wyjaśnił, że w dniu 26 września 2012r. przyznano mu rentę w kwocie 542,18 zł miesięcznie z tytułu częściowej niezdolności do pracy do 30 września 2014r. Z kolei Sąd Okręgowy w Z. wyrokiem z dnia 28 września 2012r. uchylił obowiązek alimentacyjny wobec dzieci. Stwierdził, że chciałby przeznaczać na spłatę zadłużenia po 250 złotych miesięcznie, nie posiada innych dochodów, ani środków materialnych. Z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, mieszka wraz z córką i narzeczoną. Wniósł ponadto o wycofanie egzekucji od komornika w celu uniknięcia dodatkowych kosztów. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami ) odmówił rozłożenia wspomnianych należności na raty, w tym 20 248,54 złotych wypłaconych z funduszu alimentacyjnego i 15 540 złotych zaliczki alimentacyjnej powiększonej o 5%. W uzasadnieniu podano, że stosownie do powołanego przepisu organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Organ wyjaśnił, że łącznie należność wynosi 35 788,54 złotych, a więc rozłożenie jej zapłaty w kwotach po 250 złotych musiałoby trwać 12 lat, czego nie może zrobić. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Kolegium zwróciło uwagę, że powołany w decyzji art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji odnosi się jedynie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i nie obejmuje kwestionowania ulg w spłacie należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej przyznanej i wypłaconej osobom uprawnionym na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U nr 86, poz. 732 ze zmianami ). Zaliczka objęta jest przepisem art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, który przewiduje po spełnieniu odpowiednich warunków umorzenie należności powstałych z tego właśnie tytułu. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że nie znajduje zastosowania rozwiązanie przyjęte w art. 41 ustawy z 7 września 2007r., zgodnie z którym sprawy o zaliczki alimentacyjne do których prawo powstało do dnia wejścia w życie tej ustawy podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, a więc ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. Z jej art.16 wynika jednak, że organ właściwy wierzyciela może jedynie umorzyć należności powstałe z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Nie przewiduje się natomiast rozłożenia ich na raty. Mimo to Kolegium uznało, że ustalenia i wnioski doprowadziły do tożsamego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wniosku Kolegium zaznaczyło, że umorzenie lub zastosowanie ulg w spłacie na podstawie wspomnianego już art. 30 ust. 2 ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ przesłanek ich zastosowania wynikających z sytuacji rodzinnej i dochodowej dłużnika alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny wobec dzieci w postaci zapewnienia im środków utrzymania nie może być bowiem przenoszony na ogół podatników w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa obowiązek ten obciąża rodziców. Podzielono stanowisko Prezydenta Miasta, zgodnie z którym sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy nie uzasadnia rozłożenia należności na raty. Z akt sprawy oraz wyjaśnień J. B. wynika, że legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, aktualnie nie pracuje. Decyzją ZUS z dnia 26 września 2012r. przyznano mu rentę w kwocie 542,18 złotych do dnia 30 września 2014r. Według dokumentacji medycznej choruje na cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze, ma symptomy trombofilii, przebył zator płucny. W 2011r. kilkakrotnie przebywał w szpitalu. Od 2003r. mieszka w P., pozostaje w związku, z którego ma kilkunastoletnią córkę. Od wielu lat pozostaje na utrzymaniu narzeczonej. Zdaniem Kolegium orzeczenie ZUS nie potwierdza ani istnienia trwałej i obiektywnej przeszkody zarobkowaniu z uwagi na stan zdrowia, ani nie gwarantuje otrzymywania w dłuższej perspektywie stałego dochodu w postaci renty inwalidzkiej, której część mógłby przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Wprawdzie choroby na które cierpi wymagają stałego leczenia i kontroli, ale nie stanowią bezwzględnej przeszkody do pracy zarobkowej. Nadciśnienie i cukrzyca są chorobami cywilizacyjnymi i prawidłowo leczone nie stanowią przeszkody do podjęcia zatrudnienia. Podkreślono, że wnioskodawca mieszka w dużym mieście wojewódzkim, o najniższej stopie bezrobocia w Polsce, ma wykształcenie techniczne i doświadczenie zawodowe, a jego sytuacja rodzinna nie różni się od sytuacji wielu innych osób i rodzin, które, mimo ograniczeń zdrowotnych i sytuacji na rynku pracy, nie zabiegają o uzyskanie środków na utrzymanie i spłatę zobowiązań. W ocenie Kolegium zastosowanie ulgi w rozłożeniu na raty należności, uzasadnione jest w przypadku realnej możliwości spłaty zobowiązania w możliwie krótkim czasie, co w tym przypadku nie ma miejsca. Znaczna kwota zadłużenia, wynosząca ponad 20 000 złotych jak i deklarowana kwota spłaty – 250 złotych miesięcznie powodują, że byłaby spłacana przez 7 lat. Jest mało prawdopodobne, aby ewentualna ulga wpłynęła na wywiązanie się z obowiązku zwrotu długu. Nie bez znaczenia jest także to, aby odzyskanie należności nastąpiło w jak najszybszym czasie, czego nie gwarantuje rozłożenie należności na wiele niskich rat. Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawca, mimo prawa dzieci do świadczeń alimentacyjnych, uparcie kwestionował rozstrzygnięcia organów podejmowane w tych sprawach. Choć należności nie spłacał, a były one tylko w niewielkim stopniu egzekwowane przez komornika, to wielokrotnie na etapie postępowania odwoławczego oraz postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym korzystał z profesjonalnej pomocy adwokata i ponosił koszty związane z ich prowadzeniem. W ocenie Kolegium intencją skarżącego nie jest w gruncie rzeczy rozłożenie na raty długu, ale jego umorzenie, wnioski w tej sprawie, jeszcze przed pismem w sprawie rozłożenia należności na raty, złożył do Prezydenta Z. i Prezydenta P. Zdaniem Kolegium nie ma także podstaw do odstąpienia żądania zwrotu lub zastosowania ulg, gdy istnieją szanse na odzyskanie należnych kwot. Gwarancję odzyskania należności daje egzekucja komornicza, która wpisana została do ustawy jako zasada. Fakt zwolnienia z obowiązku świadczenia alimentów na rzecz syna uznać należy za okoliczność ułatwiającą spłatę zaległych zobowiązań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznał za krzywdzącą. Wyjaśnił, że schorzenia na które cierpi, cukrzyca, trombofilia, nadciśnienie tętnicze, oddziałują na siebie w sposób nieprzewidywalny i zdecydowanie negatywny, skutecznie obniżając możliwości leczenia i stanowiąc zagrożenie dla życia. Z kwoty 540 złotych należnej renty połowę wydaje na leki, od wielu lat pozostaje na utrzymaniu narzeczonej i tylko dzięki temu ma zapewnione leki, rehabilitację i utrzymanie. Obecnie nie może podjąć zatrudnienia, wcześniej utrzymywał się z prac dorywczych, z których osiągał dochód 150 do 180 złotych. Trudna do wyrównania glikemia powoduje, że kilka razy w roku przebywa w szpitalu, a kilka razy w miesiącu odbywa kontrolne wizyty u lekarzy. Skarżący podkreślił, że nie widzi możliwości szybszej spłaty zadłużenia, gdyż koszty związane z chorobami są ogromne i chętnie odciążyłby narzeczoną dodatkowymi dochodami, gdyby mógł je osiągnąć. Jego sytuacja zdrowotna nie ulegnie większym zmianom, gdyż choroba jest nieuleczalna i jest zmuszony do dożywotniego leczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zastrzeżenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do zakresu stosowania art. 32 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zmianami ), według którego organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną, stanowiącego podstawę orzekania przez Prezydenta Miasta, jest oczywiście trafne. W orzecznictwie utrwalone jest przekonanie, że wspomniany przepis dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Nie dotyczy natomiast należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732 ze zm.). Umarzanie tych ostatnich należności określa natomiast art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przy czym art. 28 ust. 1 pkt 2 wprost odnosi się do należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Powodu dla odmiennej oceny powołanych regulacji nie daje art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji stosownie do którego sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, a więc na podstawie ustawy z 22 kwietnia 2005r. W powołanych również przez Kolegium w odpowiedzi na skargę wyrokach z dnia 2 października 2012r. ( I OSK 618/12 i I OSK 1143 /12 oraz podane tam kolejne orzeczenia, wyrok z dnia 16 listopada 2011r. I OSK 1095/11 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny jasno stwierdził, że użyte w tym przepisie sformułowanie "podlegają rozpatrzeniu" oznacza, że chodzi tu o postępowanie rozpoznawcze, prowadzone w sprawach o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Pozostałe kwestie podlegają rozpoznaniu na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Jeśli powyższe regulacje nie uszły uwadze Kolegium, to tym trudniej zgodzić się z prezentowaną tezą o braku ich wpływu na rozstrzygnięcie. Jasne jest przecież, że Prezydent w ogóle nie mógł zastosować art. 32 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji do zaliczek alimentacyjnych wypłaconych skarżącemu przed datą wejścia ustawy w życie, co już powodowało wadliwość rozstrzygnięcia. Co więcej, na co również wskazano w odpowiedzi na skargę, art. 30 ust.1, który powinien stanowić podstawę do rozstrzygnięcia wniosku co do zaliczek, nie przewiduje możliwości rozłożenia należności z tego tytułu na raty, ograniczając się do możliwości umorzenia należności w warunkach w nim wskazanych. Organ odwoławczy powinien zatem uchylić decyzję w tej części i postępowanie umorzyć .Zwrócić należy ponadto uwagę, że wspomniany przepis art. 30 ust.1 wskazuje jako organ właściwy do rozstrzygania wniosku o umorzenie należności organ właściwy dłużnika, a więc według art. 2 pkt.9 ustawy wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, w tym przypadku Prezydenta Miasta P. Wobec treści art. 30 ust. 2, który dotyczy tylko świadczeń z funduszu alimentacyjnego, Prezydent Miasta nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego w zakresie zaliczek alimentacyjnych działając jednocześnie jako organ właściwy wierzyciela i organ właściwy dłużnika. Skoro w decyzji organu I instancji błędnie zastosowano art. 30 ust.2 również do zaliczek alimentacyjnych, a Kolegium nie dokonało jej weryfikacji, uznać trzeba, że także jego rozstrzygnięcie jest wadliwe. Na akceptację zasługuje podniesiony w skardze zarzut sprowadzający się do nieuwzglednieneia stanu zdrowia skarżącego jako przesłanki zastosowania ulgi w spłacie przedmiotowych należności. Prawdą jest, że skarżący koncentrując się na wytknięciu krzywdzącego, jego zdaniem, rozstrzygnięcia nie zwrócił dostatecznej uwagi na akcentowany przez Kolegium uznaniowy charakter decyzji o jakiej stanowi art. 30 ust. 2 powołanej już ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się natomiast, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego rodzaju decyzji pod kątem kryteriów słusznościowych czy celowościowych (tak w wyroku NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji powyższego założenia nawet ustalenie okoliczności przemawiających za zastosowaniem ulgi nie obliguje organ do załatwienia wniosku zgodnie z żądaniem. Podzielając ten punkt widzenia nie sposób jednak nie zauważyć podnoszonego w orzecznictwie poglądu nakazującego uwzględnianie przy tego rodzaju rozstrzygnięciach treści art. 7 kpa, zobowiązującego załatwienie sprawy z rozważeniem nie tylko interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli. W wyroku z dnia 11 czerwca 1981r. ( SA 820/81 ONSA 1981/1/57) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że. zasada ta odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, ale również do treści rozstrzygnięcia, to znaczy - do stosowania norm prawa materialnego, na co wskazuje użyty w art. 7 kpa zwrot o "załatwieniu sprawy". Oznacza to, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Do tej wypowiedzi nawiązał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993r. ( III ARN 33/93 LEX 10913, por. także wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., I OSK 2006/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), wskazując, że istnienie wszelkich okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie dla strony negatywne musi zostać przez organ administracji w sposób bezsporny udowodnione. Z kolei w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013r. ( II OSK 2417/11 opubl. w CBOSA oraz podane tam orzecznictwo i poglądy doktryny) Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego uznał za przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej. Zdaniem sądu rozpatrującego niniejszą sprawę organy nie rozważyły dostatecznie okoliczności sprawy także pod tym kątem. Analizując treść decyzji Kolegium nie sposób oprzeć się wrażeniu, na co zwrócono również uwagę w skardze, że przy ocenie wniosku decydujące znaczenie nadano względom społecznym, istotnie marginalizując słuszny interes skarżącego, co w świetle powyższego nie może znaleźć akceptacji. Na poparcie nie zasługuje przede wszystkim formułowana przez Kolegium opinia jakoby za odmową rozłożenia należności na raty miało wskazywać małe prawdopodobieństwo wywiązania się z skarżącego z deklaracji o wpłatach w wysokości 250 złotych, a zastosowanie ulgi uzasadnione jest w przypadku realnej możliwości spłaty zobowiązania w możliwie krótkim czasie. Teza ta wydaje się nie do końca zrozumiała, jeśli zważyć, że art. 30 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji jako kryterium rozłożenia na raty, wskazuje jedynie sytuację dochodową i rodzinną zobowiązanego. Ponadto jeśli uważa się za istotną możliwość odzyskania należności w jak najkrótszym czasie, czego zdaniem Kolegium nie gwarantuje rozłożenie jej na raty, to nie wiadomo dlaczego w takim razie taką gwarancję miałaby dawać przymusowa egzekucja, uznawana przez organ za priorytetową. Organ sam przecież stwierdził, ze niewielką część długu z tytułu zaliczki alimentacyjnej wypłacanej od 2005r. udało się komornikowi odzyskać dopiero w 2008r. Nie przedstawiono żadnych wiarygodnych danych pozwalających stwierdzić, ze tą drogą doprowadzi się do odzyskania należności szybciej, niż przy uwzględnieniu wniosku skarżącego. Dla jego rozpoznania nie może mieć też żadnego znaczenia podawana okoliczność upartego kwestionowania przez skarżącego zapadających w sprawie rozstrzygnięć, co przecież jest jego ustawowym uprawnieniem czy korzystanie z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Może to świadczyć o posiadaniu przez skarżącego dodatkowych dochodów, jedynie uprawdopodobniających deklarowane przez niego dobrowolne wpłaty. Trafnie w tych okolicznościach skarżący wskazuje na nierzetelne rozpoznanie sprawy, bez należytego i wyważonego uwzględnienia również jego interesu Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U z 2012r., poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z.