II SA/Lu 34/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] 2015 r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy L., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. w pobliżu ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] stycznia 1973 r., nabyta została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca własność K. S., o łącznej powierzchni 1,9324 ha, w skład której wchodziła działka nr [...]. Przejęcia gruntu dokonano na cele budowy osiedla mieszkaniowego im. [...] przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową. Odszkodowanie za wymienioną nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot dawnej działki nr [...], podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z uwagi na fakt, że objęty wnioskiem grunt nie stanowił geodezyjnie wyodrębnionej działki, do akt sprawy dołączona została dokumentacja geodezyjno-prawna dawnej działki nr [...], zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...]. W dniu [...] czerwca 2014 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, wskazujące, że teren oznaczony projektowanymi nr [...] o pow. 0,0070 ha i [...] o pow. 0,0149 ha wolny jest od jakiejkolwiek zabudowy, porośnięty trawą i kilkoma drzewami, teren jest nierówny, stanowi skarpę i przechodzi w większy niezagospodarowany obszar. Działki przecina teren zajęty pod chodnik z kostki brukowej, oznaczony projektowanym nr [...] o pow. 0,0010 ha. Pozostała część dawnej działki nr [...], oznaczona nr [...] zajęta jest pod chodnik z kostki brukowej biegnący wzdłuż ogrodzenia szkoły istniejącej na sąsiedniej działce. Ciąg pieszy prowadzi do wejścia do budynku szkoły i służy obsłudze komunikacyjnej obiektu. Organ pierwszej instancji ustalił, na podstawie pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] czerwca 2011 r., że chodnik biegnący wzdłuż ogrodzenia szkoły powstał prawdopodobnie wraz z realizacją budynku szkoły, wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1973 r., znak: [...], oraz, że nie odnaleziono planu realizacyjnego osiedla im. [...], obowiązującego w 1973 r. (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa UM L. z dnia [...] grudnia 2013 r.). Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Wydział Planowania Urzędu Miasta L., poinformował, że wspomniany grunt w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1971 r. Zgodnie z tym planem, teren przeznaczony był w północnej części pod budowę przedszkola (symbol A15 UOp), a w części południowej pod ciąg pieszy biegnący pomiędzy terenem tego przedszkola, a planowaną na sąsiednim obszarze szkołą podstawową. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta L. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0070 ha, nr [...] o pow. 0,0010 ha i nr [...] o pow. 0,0149 ha, położone w L. w pobliżu ul. [...], a odmówił zwrotu działek oznaczonych w dokumentacji nr [...] o pow. 0,0354 ha i nr [...] o pow. 0,0048 ha. Od decyzji Starosty w części orzekającej o zwrocie opisanej działki odwołanie wniosła Gmina L., zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "ustawa"), przez ich niewłaściwą wykładnię. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda stwierdził, że Starosta L. należycie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i podjął trafne rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody, uzasadnione jest stanowisko, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej projektowanych działek nr [...], nie znajduje natomiast podstaw w zakresie działek nr [...] Pierwsze z wymienionych działek przeznaczone były pod budowę przedszkola, która nigdy nie nastąpiła. Organ stwierdził, ze jakkolwiek z rysunku planu wynika, że w otoczeniu placówki planowano zieleń wysoką, a oględziny wykazały, że nieruchomość porośnięta jest drzewami i trawą, jednakże taki stan zagospodarowania gruntu nie uzasadnia twierdzenia o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Zdaniem organu, uznanie wymienionej roślinności za realizację celu byłoby możliwe jedynie w przypadku spełniania zasadniczego przeznaczenia, jakie wiązano z gruntem w dacie wywłaszczenia, tj. budowy przedszkola. W stosunku do działek nr [...] przesłanka zbędności, zdaniem organu, nie została spełniona. Teren ten zajęty jest pod chodnik pieszy obsługujący szkołę, co pozostaje zgodne z oznaczeniem planistycznym dla tego obszaru, tłumaczonym w legendzie planu jako "główne ciągi piesze". Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina L., wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 136 i art. 137 ustawy, wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W świetle powyższej regulacji, obowiązkiem organów administracji było więc ustalenie w pierwszej kolejności, czy w dacie orzekania o wniosku następców prawnych byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o zwrot nieruchomości, spełnione zostały przesłanki do uznania tej nieruchomość lub jej części za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazane przesłanki, w okolicznościach rozstrzyganej sprawy, sprowadzają się do warunku zrealizowania celu wywłaszczenia, przy czym – co jest oczywiste – konieczne jest uprzednie ustalenie owego celu. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale i z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14). Przypomnieć także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za ustalony już od dawna uznaje się pogląd, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego, celu wywłaszczenia w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury osiedla, a więc urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09; z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06). Oznacza to, że przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy więc uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej), niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14). Wyżej przytoczone kryteria znajdują w pełni zastosowanie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, Wojewoda uznał, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej projektowanych działek nr [...], a nie znajduje w zakresie dotyczącym działek nr [...] Zdaniem tego organu, skoro działki nr [...] przeznaczone były pod budowę przedszkola, które nie zostało zrealizowane, to nie jest przeszkodą dla orzeczenia o zwrocie tych działek ich obecny stan zagospodarowania. W ocenie Sądu, Wojewoda błędnie ocenił, że w odniesieniu do działek nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wadliwą ocenę w tym zakresie poprzedziło błędne ustalenie, że urządzenie na wymienionych działkach terenów zielonych nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, gdyż nie spełniono zasadniczego przeznaczenia, jakie wiązano z gruntem w dacie wywłaszczenia, tj. budowa przedszkola. Tymczasem analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego przeczy tym ustaleniom i wyrażonej przez organ odwoławczy ocenie. Jak bowiem wynika z § 2 i umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] stycznia 1973 r. (k. 1-2 akt administracyjnych), Skarb Państwa nabył od K. S. nieruchomość (składającą się z działek oznaczonych numerami: [...]; o pow. 1 ha 93 ary i 24m2) w trybie określonym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), na której to nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich została zlokalizowana budowa osiedla mieszkaniowego im. [...]. Z treści § 2 tej umowy wynika także, że lokalizacja osiedla została określona w decyzji o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] marca 1968 r. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem w tych właśnie granicach organy obu instancji winny ustalić, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości K. S., czego nie dokonały w sposób prawidłowy, odwołując się jedynie do tekstu Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1971 r. (k. 122-140 akt administracyjnych). Jakkolwiek organy obu instancji miały obowiązek wzięcia pod uwagę zapisy tego planu, to nie zwalniało jednak organów od konieczności wszechstronnej oceny okoliczności realizacji celu wywłaszczenia, przy uwzględnieniu treści umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] stycznia 1973 r., a nade wszystko w odniesieniu do funkcji, jaką spełnia obszar terenu objętego wnioskiem o zwrot, będąc – co jest bezsporne – częścią układu urbanistycznego zrealizowanego osiedla mieszkaniowego im. [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wszechstronna ocena zrealizowanych na tym terenie przedsięwzięć prowadzi do wniosku, że jedynym elementem całego zamierzenia inwestycyjnego budowy osiedla mieszkaniowego im. [...], który bezsprzecznie nie został zrealizowany, była budowa – na północnej części działki oznaczonej w omawianym planie symbolem A15 – przedszkola. Nie było zaś kwestionowane w sprawie, że w południowej części tego obszaru (symbol A15 UOp), urządzony został ciąg pieszy, biegnący pomiędzy terenem zielonym, a terenem zajętym na potrzeby szkoły podstawowej, która została wzniesiona zgodnie rozwiązaniem przewidzianym w wyżej wskazanym planie (Miejscowy Plan Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...]). Co więcej, ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości w dniach [...] lutego i [...] czerwca 2014 r. (k. 46 i 121 akt administracyjnych) w sposób bezsprzeczny wskazują na zagospodarowanie terenu, w tym działek nr [...]. W szczególności na obszarze działki nr [...] znajduje się chodnik, łączący ciąg komunikacyjny przy szkole z innymi alejkami, a na pozostałych działkach istnieje murawa, trzy latarnie, żywopłot i kilka drzew liściastych. Już te ustalenia winny skłonić organy obu instancji do stwierdzenia, że skoro opisywany teren został urządzony jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a jego stan zagospodarowania świadczy o tym, że spełnia on przeznaczone dla niego funkcje urbanistyczne, to cel wywłaszczenia został tym samym osiągnięty, co wyklucza zwrot nieruchomości. Ocena ta jest uzasadniona, niezależnie od wyeksponowanej i niekwestionowanej okoliczności zaniechania realizacji budowy przedszkola, którą to inwestycję organy utożsamiły – całkowicie bezzasadnie – z "zasadniczym przeznaczeniem" terenu, a jej niezrealizowanie – za przesłankę uniemożliwiającą uznanie omawianych działek za obszar zrealizowanego celu wywłaszczenia. Podkreślić należy, że budowy tak złożonych zespołów urbanistycznych, jakim były osiedla mieszkaniowego wznoszone w XX wieku przez spółdzielnie mieszkaniowe, przeznaczona na potrzeby nawet kilkudziesięciotysięcznych populacji mieszkańców, nie zawsze przebiegały dokładnie w sposób zaplanowany, bez odstępstw od przyjętych założeń. Wynikało to z dynamiki procesów inwestycyjnych, związanych często z okolicznościami trudnymi obecnie do zidentyfikowania. Tak też należy w ocenie Sądu ocenić okoliczność niezrealizowania jednego tylko elementu infrastruktury osiedla mieszkaniowego im. [...], jakim miało być przedszkole. Jednak zaniechanie jego budowy nie było okolicznością istotną dla oceny, czy cel wywłaszczenia omawianego terenu został zrealizowany – co oczywiście nie ma wpływu na ocenę, czy na terenie ściśle przeznaczonym na ten obiekt ów cel został zrealizowany, jednakże zagadnienie to wykracza poza granice rozstrzyganej sprawy. Podkreślić także należy, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnie prezentowanych poglądach judykatury, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przywołanym już wyroku z dnia 25 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 1519/14) NSA stwierdził, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców i nie można również, co do zasady wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, na przestrzeni czasu powstał obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom, a kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Gdyby więc nawet przyjąć, że na omawianym obszarze powstała infrastruktura, która nie mogła być związana z potrzebami przedszkola, wobec jego nie urządzenia, to wiązało by się to jedynie nieistotną modyfikację celu wywłaszczenia, która była jedynie korektą zakresu inwestycji, mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru (por. także wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14). Powyższe uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "P.p.s.a.") Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe oceny i wnioski. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.