II SA/Lu 343/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek od zadłużenia z tytułu refundacji za zatrudnienie absolwenta oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku M. C. z dnia [...] października 2015 r. o umorzenie odsetek od zadłużenia z tytułu zwrotu refundacji z tytułu zatrudnienia absolwenta. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda wyjaśnił, że M. C. zobowiązany był do zapłaty na rzecz Funduszu Pracy należności w wysokości [...] zł (należność główna) wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień [...] września 2015 r., [...] zł zasądzonej wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lutego 2000 r., sygn. akt IC [...] z tytułu umowy Nr [...] o zatrudnienie absolwentów, zawartej w dniu [...] lipca 1998 r. pomiędzy M. C., a Kierownikiem Rejonowego Urzędu Pracy w L.. Wszczynane z wniosku wierzyciela postępowania egzekucyjne o egzekucję należności pieniężnych były umarzane (postanowienia [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. z dnia [...] lipca 2006 r. i z dnia [...] października 2011 r.). Kolejnym wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. wierzyciel wniósł o wszczęcie przeciwko dłużnikowi egzekucji o zapłatę należności Funduszu Pracy. Z dowodów sprawy wynika, że w dniu [...] września 2015 r. na konto Funduszu Pracy M. C. wpłacił kwotę [...]zł tytułem zwrotu refundacji kosztów zatrudnienia absolwentów, która zaksięgowana została na dochodzoną należność główną i koszty postępowania. Do zapłaty pozostały jeszcze zalegle odsetki ustawowe w kwocie [...]zł. W dniu [...] września 2015 r. M. C. złożył Miejskim Urzędzie Pracy w L. podanie o umorzenie ustawowych odsetek, ze względu "na ciężką sytuację finansową, niskie zarobki oraz stan zdrowia niepozwalający na ciężką pracę". Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o umorzenie odsetek od zadłużenia z tytułu zwrotu refundacji z tytułu zatrudnienia absolwenta. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, Wojewoda wskazał, że organ I instancji za podstawę umorzenia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie odsetek zasadnie przyjął przepis art. 105 § 1 kpa, który stanowi: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Przepis art. 105 § 1 kpa kładzie zatem akcent na "bezprzedmiotowość" postępowania, czyli na brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Powyższy przepis stanowi, że "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych." Organ odwoławczy wyjaśnił, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ II instancji wskazał, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. I OSK 967/05, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. , sygn. II SA 428/01). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Brak przepisu prawa materialnego w ustawie do merytorycznego załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że umowa Nr [...] o zatrudnienie absolwentów z dnia [...] lipca 1998 r. zawarta została m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która nie przewidywała możliwości umorzenia dłużnikowi (pracodawcy) należności Funduszu Pracy z tytułu istnienia po jego stronie obowiązku zwrotu refundacji za zatrudnienie absolwenta. Ustawa ta obowiązywała do dnia [...] maja 2004 r. Natomiast, przy rozstrzyganiu obecnie wszelkich spraw dotyczących umarzania należności Funduszu Pracy stosuje się zasady umarzania wskazane w przepisach aktualnie obowiązującej, od dnia [...] czerwca 2004 r. ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.). Również przepisy aktualnie obowiązującej ustawy nie przewidują możliwości umarzania dłużnikom (pracodawcom) tych należności Funduszu Pracy, które są zadłużeniem powstałym na skutek wypowiedzenia umowy o refundację kosztów zatrudnienia absolwentów, tzn. umowy zawartej pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W tej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2015 r. o umorzenie odsetek. Brak podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje niemożność jej załatwienia przez wydanie decyzji administracyjnej ponieważ brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją administracyjną, co powoduje, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, M. C. wskazał, że składając wniosek o umorzenie odsetek opierał się na informacji od radcy prawnego z Miejskiego Urzędu Pracy, że jeżeli wpłaci należność główną, to komisja rozpatrzy wniosek o umorzenie odsetek. Należność główną skarżący wpłacił. W dalszej części uzasadnienia skarżący przedstawił swoją sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez skarżącego. Umowa Nr [...] o zatrudnienie absolwentów z dnia [...] lipca 1998 r. zawarta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r., Nr 25, poz. 128). W rozdziale 3a powyższej ustawy zatytułowanym "Aktywizacja zawodowa absolwentów" uregulowane zostały zasady zatrudnienia skierowanego do pracy bezrobotnego absolwenta (art. 37e powyższej ustawy). Ustawa nie przewidywała możliwości umorzenia dłużnikowi (pracodawcy - jakim w niniejszej sprawie był M. C.) należności Funduszu Pracy z tytułu istnienia po jego stronie obowiązku zwrotu refundacji za zatrudnianie absolwenta. Ustawa obowiązywała do dnia 30 kwietnia 2004 r. bowiem obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 149) w art. 151 ust. 1 zawiera zapis o utracie obowiązywania z dniem 30 kwietnia 2004 r. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obecnie obowiązująca ustawa określająca zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej (art. 1 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) również nie przewiduje możliwości umorzenia dłużnikom (pracodawcom) tych należności Funduszu Pracy, które są po ich stronie zadłużeniem powstałym na skutek wypowiedzenia umowy o refundację kosztów zatrudniania absolwentów. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej była odpowiedź na pytanie, czy organy miały uzasadnione podstawy, by umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, czy też wydać decyzję merytoryczną. W orzecznictwie sądowym powszechnie wyrażane jest stanowisko, wedle którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1622/09, LEX nr 746692 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Jak wskazano w przywołanych orzeczeniach, art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco, a to ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 § 1 kpa ponieważ w przepisach prawa materialnego, na podstawie, których zawarta została umowa Nr [...] o zatrudnienie absolwentów oraz w obecnie obowiązujących przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie ma podstawy prawnej do umorzenia dłużnikowi (pracodawcy) należności Funduszu Pracy z tytułu istnienia po jego stronie obowiązku zwrotu refundacji za zatrudnianie absolwenta. Odnosząc się zawartych w skardze zarzutów dotyczących "wprowadzenia w błąd" skarżącego o możliwości umorzenie odsetek to jest to argument pozaprawny, nieznajdujący potwierdzenia w materiale dowodowym, natomiast kwestie dotyczące statusu materialnego skarżącego nie mogły być przedmiotem oceny przez organ wobec braku podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu i na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.