II SA/Lu 346/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E. P. i M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. i M. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nie uznania zgłoszonych zarzutów do tytułu wykonawczego z dnia [...], znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W zażaleniu E. i M. P. wnieśli o "zalegalizowanie dobudowanego w 1987 r. pomieszczenia w parterowym budynku o wymiarach 7.60 x 3.10 przy ul. Ś. 107B, a także zalegalizowanie podwyższenia budynku na ścianie o trzy pustaki z położonym wieńcem, wybudowanego dwa lata temu". Zobowiązani w zażaleniu podnieśli zarzut przedawnienia oraz wskazali, że złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] utrzymującego w mocy decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] wstrzymującej roboty budowlane oraz nakazujące rozbiórkę części budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej położonego przy ul. Ś. 107B w L. Organ odwoławczy rozpatrując powyższe zażalenie wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan sprawy i zastosował przepisy: art. 33 w zw. z art. 34 § 4, art. 17, art. 18 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (T.j. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Organ I instancji doręczył bowiem zobowiązanym upomnienie w dniu 25 października 2010 r., w którym wezwał ich, do dobrowolnego wykonania ciążącego na nich obowiązku, wynikającego z decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...], które dotyczyły nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,60x3,10. Organ wskazał, że przedmiotem sprawy jest budynek drewniany, a nie kwestia podwyższenia budynku na ścianie o trzy pustaki z położonym wieńcem. Zatem tylko w tym zakresie mógł rozpatrywać sprawę. W związku z faktem niewykonania obowiązku, zgodnie z nakazem określonym w ostatecznej decyzji administracyjnej, w dniu 13 grudnia 2010 r. wystawione zostały tytuły wykonawcze Nr PNB.E.502/38-1/10 oraz PNB.E.502/38-2/10, które doręczone zostały zobowiązanym w dniu 16 grudnia 2010 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w rozumieniu art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutu przedawnienia obowiązku – wskazanym w zażaleniu od postanowienia organu I instancji – stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Podniósł że, to po stronie organu, jako wierzyciela leży dochodzenie roszczeń orzeczonych w zakończonym uprzednio postępowaniu administracyjnym. Zwrócił także uwagę, że obowiązki nałożone w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane, stanowią obowiązki o charakterze niepieniężnym i nie ulegają przedawnieniu. Podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie była ostateczna decyzja z dnia 27 kwietnia 1987 r., która podlegała wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że postępowanie egzekucyjne zalicza się do tzw. postępowań wykonawczych, czyli takich, które mają na celu wykonanie obowiązku wykonalnego. W niniejszym przypadku z taką sytuacją mamy do czynienia, bowiem organ I instancji działając w postępowaniu, jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym z mocy ustawy, zobligowany jest do podejmowania kroków zmierzających do egzekucji zapadłych orzeczeń. Natomiast ustosunkowywując się do kwestii złożenia przez zobowiązanych wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej, organ będący wierzycielem i organem egzekucyjnym obowiązany jest podejmować środki prawne, celem wyegzekwowania decyzji o nakazie rozbiórki. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie stanowi przesłanki dającej podstawę do wycofania tytułu wykonawczego, a tym samym do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Żadna czynność organów administracyjnych - w tym przypadku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie doprowadziła do utraty waloru "wykonalności" decyzji nakazującej rozbiórkę. E. i M. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, w szczególności art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wadliwe określenie w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku nakazującego rozbiórkę budynku położonego przy ul. Ś. 107B w L. Skarżący wskazali również, że organy egzekucyjne nie uwzględniły możliwości umorzenia postępowania z powodu braku możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, czym naruszyły art. 34 § 4 w zw. z art. 33 pkt 5 powyższej ustawy. Zarzucili również, że organy nie uwzględniły art. 33 pkt 1 ustawy, ponieważ prowadziły egzekucję obowiązku, który uległ przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji postanowień organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Dokonując w niniejszej sprawie oceny, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej "ustawa". Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wobec tego Sąd, w ramach kontroli legalności postanowienia wydanego w sprawie zarzutów zobowiązanego, jest uprawniony do oceny, czy taki obowiązek jest wykonalny, zaś oceny tej dokonuje się w oparciu o decyzję administracyjną, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 ustawy - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy ma charakter formalny i obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Podkreślenia wymaga, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. W świetle art. 2 § 1 pkt 10 ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Orzeczony w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego wobec E. i M. P. nakaz rozbiórki części budynku mieszkalnego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 7,60 x 3,10m położonego przy ul. Ś. 107B w L. jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlegającym egzekucji administracyjnej. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym ustawa do realizacji tego obowiązku przewiduje następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). Natomiast uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z powołanej decyzji, czyli wierzycielem, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), który z mocy art. 20 § 1 pkt 2 ustawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone skarżącym w dniu 25 października 2010r. r. Skarżący nie wykonali jednak dobrowolnie obowiązku, czego również sam nie kwestionują. W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia w stosunku do skarżących egzekucji. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym wszczęcie egzekucji następuje, stosownie do art. 26 § 4 ustawy z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ egzekucyjny. W rozpoznawanej sprawie PINB wystawił w dniu [...] tytuły wykonawcze, które zostały doręczone zobowiązanym w dniu 16 grudnia 2010 r. W przedmiotowej sprawie należy wskazać, iż fakt, że organ egzekucyjny w tytule wykonawczym - jako podstawę prawną obowiązku wskazał dwie decyzje - nie stanowi o jego wadliwości w myśl art. 27 § 1 pkt 2 ustawy. Należy podnieść, że art. 27 ustawy określa podstawowe wymogi stawiane przez ustawę tytułom wykonawczym, które mogą się stać podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zdaniem Sądu tytuły wykonawcze z dnia [...] dotyczące skarżących zawierają wszystkie niezbędne elementy wymienione w powyższym przepisie. W omawianej sprawie tytuły wykonawcze zostały wydane przez właściwe organy i dokładnie określają zobowiązanych. Poza tym treść obowiązku wymieniona w nich została precyzyjnie określona i nie budzi żadnych wątpliwości zarówno, co do sposobu wykonania obowiązku, jak i jego zakresu. Podmiotom zobowiązanym po otrzymaniu tytułu wykonawczego przysługiwał w postępowaniu egzekucyjnym środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 ustawy). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia dający stronie prawo ochrony jej interesów (R.Hauser i Z.Leoński: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz.", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r. s. 110). W myśl art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Jest to wyliczenie taksatywne. Inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy zarzutu. W rozpatrywanej sprawie zobowiązani wskazali na przesłankę przedawnienia określoną w art. 33 pkt 1 ustawy. Zaznaczyć trzeba, że na gruncie prawa administracyjnego przedawnienie jest instytucją nieefektywnego wygaśnięcia obowiązku, następującego na skutek upływu określonego w ustawie czasu, podczas trwania którego organy administracji publicznej, nie podjęły czynności mających na celu wyegzekwowanie obowiązku lub ich czynności okazały się bezskuteczne. Po upływie terminu przedawnienia następuje wygaśniecie obowiązku, a wierzyciel nie może skutecznie domagać się od zobowiązanego zachowania wynikającego z treści obowiązku. Regulacje prawne dotyczące przedawniania są fragmentaryczne i odnoszą się przede wszystkim do należności pieniężnych. Istnienie szczegółowej regulacji przedawniania w zakresie niektórych należności pieniężnych uwidacznia brak przepisów prawnych dotyczących przedawnienia obowiązków niepieniężnych. Możliwość przedawnienia obowiązków o charakterze niepieniężnym musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa (por. L. Klat -Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009r , s. 236-240). Z tych też podwodów bez znaczenia w sprawie były podnoszone przez skarżących okoliczności związane z faktem prowadzenia przymusowego wykonania obowiązków wynikających z decyzji sprzed ponad 20 lat (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Wr 410/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2007r., sygn. akt II OSK 522/06 likwidacja skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu. Zasadnie więc organy uznały w tym stanie sprawy, że zarzut przedawnienia nie może zostać uwzględniony. W myśl art. 34 § 4 ustawy organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W związku z powyższym brak było także podstaw do umorzenia niniejszego postępowania na podstawie ww. przepisu, czego domagali się skarżący, bowiem wskazane przez nich zarzuty nie zostały uznane przez organ za uzasadnione. Ponadto zdaniem Sądu złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której treść określiła obowiązek egzekucyjny - nie powoduje wygaśnięcia czy nieistnienia obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 159 § 1 kpa orzekający organ może z urzędu lub na żądanie strony wstrzymać wykonanie decyzji - co w sprawie nie nastąpiło. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że nastąpiło naruszenie art. 23 § 6 ustawy - według którego organy sprawujące nadzór mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Wspomniana instytucja szczególnego nadzoru - jest instytucją opartą na uznaniu organu sprawującego nadzór i działanie organu może być podjęte tylko z urzędu - a wniosek strony, może tylko zainicjować podjęcie przez organ działania. W sprawie niesporne jest, że w tym trybie wykonanie decyzji nie zostało wstrzymane. W związku z tym nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 281/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Poza tym – jak wskazał M. P. na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie w dniu 12 lipca 2011r. - sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę nie została jeszcze zakończona. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).