II SA/Lu 346/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej I. oddala skargę; II. przyznaje [...] K. N. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia H. F. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora N. B. w P. z dnia 11 lutego 2015 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...] i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania wszczętego na skutek pisma skarżącej z dnia 3 czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji w dniu 27 czerwca 2014 r. dokonał oględzin budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w K. przy ul. [...]. Organ stwierdził, że na działce tej znajduje się częściowo rozebrany budynek mieszkalny, drewniany oraz będący w budowie budynek mieszkalny dobudowany bezpośrednio do budynku drewnianego. Organ ustalił również, iż inwestor prowadził roboty budowlane na podstawie zgłoszenia robót budowlanych dokonanego w Starostwie Powiatowym w P. w dniu 19 września 2012 r., które dotyczyło remontu dwóch ścian budynku mieszkalnego drewnianego polegającego na uzupełnieniu ubytków. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), organ pierwszej instancji wstrzymał roboty budowlane związane z samowolną odbudową i rozbudową opisanego budynku mieszkalnego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. dokumentów umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów decyzją z dnia 3 lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi rozbiórkę wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego, to jest budynku mieszkalnego murowanego, stanowiącego odbudowę i rozbudowę budynku drewnianego w kształcie litry L o powierzchni zabudowy 29,94m2. Organ odwoławczy decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. uchylił powyższą decyzję i poprzedzające ją postanowienie PINB w P. z dnia 26 sierpnia 2014 r., znak: [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 23 października 2014 r. oględziny, podczas których stwierdził, że stan przedmiotowego obiektu od uprzednich oględzin nie uległ zmianie. Obiekt został prowizorycznie zabezpieczony przed działaniem czynników atmosferycznych. W dniu 12 stycznia 2015 r. organ przeprowadził nadto rozprawę administracyjną, w trakcie której strony zeznały, że uprzednio przedmiotowy budynek składał się z dwóch części, lecz część o długości około 9 m została rozebrana. Do pozostałej części w latach późniejszych dobudowane zostało zadaszenie nad wejściem, ograniczone z dwóch stron ścianami. Inwestor dokonał wymiany dwóch ścian drewnianych na ściany z pustaka oraz wymiany ścian ganku. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji ocenił, że wykonane roboty stanowią remont istniejącego budynku drewnianego i ganku i w związku z tym opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 11 lutego 2015 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane związane z remontem omawianego budynku mieszkalnego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prawidłowe było stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, iż inwestor dokonał remontu istniejącego obiektu budowlanego. Bezpodstawnie jednak PINB w P. wstrzymał roboty budowlane związane z remontem tego obiektu, albowiem takie rozstrzygnięcie jest uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy roboty budowlane są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, gdy roboty te zostały na pewien czas przerwane i nie są obecnie kontynuowane, bezprzedmiotowe jest ich wstrzymywanie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu na powyższe postanowienie organu odwoławczego, sprecyzowanej na rozprawie przed Sądem, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżąca zarzuciła organom wadliwe przeprowadzenie postępowania w niniejszej sprawie, co doprowadziło do stwierdzenia, że inwestor dokonał remontu istniejącego obiektu budowlanego. Podkreśliła, że nie rozumie motywów zmiany stanowiska organu pierwszej instancji, który obecnie nie nakazał rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego przez inwestora. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaskarżonym postanowieniem organ drugiej instancji uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...] i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego była ocena legalności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...] przez inwestora – S. O., który roboty budowlane rozpoczął w czerwcu 2013 r. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych dokonanego w Starostwie Powiatowym w P. w dniu 19 września 2012 r. Poza sporem jest, że powyższe zgłoszenie dotyczyło "remontu dwóch ścian budynku mieszkalnego, polegającego na uzupełnieniu ubytków". Niewątpliwie również inwestor przekroczył zakres tak dokonanego zgłoszenia, albowiem w toku stanowiących przedmiot oceny robót budowlanych inwestor wymienił dwie ściany drewniane istniejącego budynku mieszkalnego na ściany murowane "z pustaka" oraz wymienił ściany ganku. Oczywistym jest więc, że inwestor zgłosił Staroście [...] zamiar wykonania remontu i wykonał wymianę ścian na wykonane z innego materiału. Tym samym, wobec przekroczenia zakresu dokonanego zgłoszenia, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było rozpoznanie spawy w trybie określonym przepisami art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W świetle bowiem art. 50 Prawa budowlanego, właściwy organ nadzoru budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany), ma zasadniczo obowiązek wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego). W orzecznictwie sądowym i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza co do zasady twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 (por. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 443/10, niepubl., z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 604/06, niepubl. oraz z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 26; M. Wincenciak, Komentarz do art.50 ustawy – Prawo budowlane, w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, SIP LEX, nr 8). Wskazuje się również, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b Prawa budowlanego, jednakowoż nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 tejże ustawy, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14, LEX nr 1650970). Wskazać należy również, że na podstawie powołanego art. 50 ust. 1 wstrzymanie robót budowlanych może mieć miejsce wyłącznie wówczas, kiedy takie roboty są prowadzone, a więc nie dotyczy to przypadków, gdy roboty takie nie są przez inwestora kontynuowane. W ocenie Sądu przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 tego przepisu, ale tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś, kiedy roboty te nie były wykonywane i inwestor nie miał zamiaru ich kontynuować, albowiem zostały zakończone, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu (podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2014 r., II SA/Po 1278/13, LEX nr 1542229; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1524/11, LEX nr 1290920 oraz z dnia 12 października 2007 r., II OSK 629/07, LEX 347905). Zasadnie zatem stwierdził organ odwoławczy, że orzeczenie przez organ pierwszej instancji o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych przez inwestora było prawnie wadliwe. W tej sytuacji prawidłowo, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ drugiej instancji, mając na względzie stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, prowadziłoby bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Z powyższego wynika, że zarzuty podniesione w skardze nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, iż uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji orzekającego o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych, nie oznacza legalizacji wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Stosownie do wytycznych co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2015 r., obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Obowiązkiem tego organu będzie również zapewnienie skarżącej, jako stronie, prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu, co oznacza w szczególności, że będzie ona informowana o jego przebiegu, a także przysługiwać będzie jej prawo do zaskarżenia aktów w nim podejmowanych. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia P.p.s.a. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).