II SA/Lu 349/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi L. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oddala skargę. Rada Miasta C. podjęła w dniu 16 lutego 2004r., uchwałę nr XVI/162/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W." w C. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego nr 65, poz. 1180 W § 3 ust. 1 Rada wprowadziła w obszarze D. rzeki U.i – korytarz ekologiczny o randze lokalnej, m.in. zakaz tworzenia nasypów, ogrodzeń oraz innych przegród sytuowanych poprzecznie do osi doliny (pkt.2) zaś w § 7 ust. 1 pkt 40 i 41 teren oznaczony symbolem RZ-40 – przeznaczyła pod użytki zielone – łąki, dolina rzeki U. z obowiązkiem zachowania istniejącego użytkowania terenu oraz przestrzegania § 3 ust. 2 uchwały oraz z zakazem dokonywania trwałych nasadzeń z zieleni wzdłuż istniejącego kanału sanitarnego w odległości nie mniejszej niż 1, 5 m od osi kanału, a w pkt 41 RZ - 41 – użytki zielone - łąki, dolina rzeki U., w którym również wskazano na obowiązek zachowania istniejącego użytkowania terenu oraz przestrzegania § 3 ust. 2. W dniu 12 maja 2009r. L. P., jako użytkownik wieczysty (od dnia 14 sierpnia 2007r.) działki nr 113, położonej w obszarze oznaczonym symbolem RZ 40 i 41 zaskarżyła na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust.2 i § 7. Skarżąca zarzuciła, że wskazany przepis uniemożliwia jej swobodne zagospodarowanie i wykorzystanie razem z pozostałą "zurbanizowaną" częścią działki skarżącej i jej męża. Podniosła również, że do chwili obecnej wskazany w zaskarżonej uchwale obszar chroniony nie został utworzony formalnie tj. rozporządzeniem wojewody zgodnie z art. 34 ustawy – Wprowadzanie form ochrony przyrody, co oznacza, że zapisy zatwierdzonego planu miejscowego są nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta C. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, bowiem nie wprowadza żadnych zmian w zakresie przeznaczenia tej działki w porównaniu z wcześniej obowiązującym planem miejscowym, a więc nie kształtuje na nowo sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym, wprowadzonym uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001r., Nr XXXVII/466/01 (Dz.Urz. Woj. Lub. z 2002r., Nr 7, poz. 255) teren oznaczony obecnie jako działka nr 113 oznaczony był symbolem RZ – 15 - użytki zielone, dolina rzeki U., a więc podobnie jak zaskarżonym planie. W poprzednim planie objęty był on obszarem "Korytarze powiązań przyrodniczych. Doliny rzek: U., J. i S. jako tereny zielone o znaczeniu ekologicznym, klimatycznym, krajobrazowym rekreacyjno – wypoczynkowym" (§ 3 ust. 2), a więc § 3 zaskarżonego planu nie zmienił charakteru tego obszaru i nie naruszył sfery prawnej skarżącej i jej męża oraz ich poprzedników prawnych tj. kolejno H. i J. małżonków D., E. D., M. K. i E. S. Rada Miasta C. wyjaśniła ponadto, że w dniu 29 września 2008r. uchwałą Nr XXVI/242/08 uchwaliła "Program ochrony środowiska dla C. na lata 2008 - 2011", który zastąpił poprzednio obowiązujący "Program...na lata 2004 - 2007", w którym szczególną ochroną objęła dolinę rzeki U. nie tylko ze względu na jej walory krajobrazowe, ale również ze względu na duże znaczenie ekologiczne. W ocenie Rady Miasta, przyjęty "Program...", jak również przepisy obowiązującej w dacie podejmowania uchwały zatwierdzającej plan miejscowy - ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody tj. art. 47a i b oraz obecnie art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wbrew zarzutom skargi - stanowią podstawę prawną do uchwalenia § 3 zaskarżonego planu. W dniu 28 października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie II SA/Lu 352/09 oddalił skargę. Sąd wprawdzie nie zakwestionował interesu prawnego skarżącej i ograniczeń w korzystaniu z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego działki nr 113 wynikających z § 3 ust. 2 i § 7 uchwały, jednak nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności tych postanowień zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, uchwała nie wprowadziła szczególnego sposobu ochrony krajobrazu, o którym mowa w art. 6 ust. 1- 6 i art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r., który wymagałby formy powstania zgodnie z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy. Wyznaczenie natomiast w planie miejscowym strefy przyrodniczej określonej mianem korytarza ekologicznego o randze lokalnej miało swoje umocowanie w art. 47 a pkt 1 cyt. ustawy, który stanowił, że walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to czy są one objęte szczególnymi formami ochrony przyrody. Walory krajobrazowe uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (pkt 2) oraz zabrania się wznoszenia w pobliżu rzek lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe lub uniemożliwiających do nich dostęp. (...). Dodatkowo o zasadności ustanowienia w § 3 i 7 planu wymienionych ograniczeń, zdaniem WSA, świadczy przyjęty uchwałą z dnia 29 września 2008r. nr XXVI/242/08 Program ochrony środowiska dla C. na lata 2008- 2011, który zastąpił poprzednio obowiązujący "Program....na lata 2004 – 2007" oraz opracowanie "Ekofizjografia do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla W.", które zaliczyło działkę skarżącej do obszarów o warunkach przyrodniczych wskazanych do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu jako tereny otwarte zielone. Wyrok WSA w Lublinie został uchylony w postępowaniu kasacyjnym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010r., II OSK 305/10. NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonał oceny sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bowiem w aktach brak jest dokumentacji administracyjnej niezbędnej do zweryfikowania zasadności zaskarżonej uchwały - za takie nie można bowiem uznać "Programu...na lata 2008 – 2011", ponieważ Program ten nie obowiązywał jeszcze w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ani pisma Zastępcy Prezydenta Miasta C. z dnia 4 grudnia 2008r. przywołującego opracowanie zatytułowane "Ekofizjografia do Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla W.". Naczelny Sąd Administracyjny nakazał zatem Sądowi I instancji wezwać Radę Miasta C. do nadesłania dokumentacji planistycznej niezbędnej do zweryfikowania zasadności zaskarżonej uchwały, wskazując że Sąd I instancji rozpoznając sprawę poprzednio nie dysponował żadnymi dokumentami stosowanymi w pracach planistycznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2002r., Nr 1, poz. 12). Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że z powodu braku kompletnej dokumentacji planistycznej nie wiadomo, jakie jest dokładnie położenie spornej działki względem rzeki U., skoro skarżąca twierdzi, że "położona jest prawie w środku miasta"; akta sprawy nie zawierają również uzasadnienia uchwały zatwierdzającej plan miejscowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, Sąd I instancji związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r. Wyrażona w tym wyroku przez NSA ocena sprawy nie przesądziła rozstrzygnięcia – nie zarzuciła bowiem wadliwości dokonanej poprzednio przez WSA wykładni przepisów prawa materialnego, ale wskazała wyłącznie na braki dokumentacji administracyjnej niezbędnej do prawidłowej oceny sprawy i jej uzasadnienia. W wykonaniu zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wezwania przez Sąd I instancji Rady Miasta Chełm do przedłożenia brakującej dokumentacji, przedstawiono Sądowi: 1) oryginały dokumentów sporządzonych w toku opracowywania miejscowego projektu planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W." w C. (segregator), 2) kserokopie "Programu ochrony środowiska w C. do roku 2010r", 3) kserokopie opracowania pt. "Prognoza oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W." w C., 4) kserokopie opracowania pt. "Ekofizjografia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W." w C. W ocenie Sądu, w świetle wskazanych dokumentów, pomimo iż nie zawierają one uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Rada Gminy była uprawniona do wprowadzenia w planie miejscowym kwestionowanego zapisu § 3 ust. 2, który ograniczył skarżącą w pełnym wykorzystaniu działki nr 113 w ramach przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego (a obecnie prawa własności). Ograniczenie to, w ocenie Sądu, mieściło się jednak w granicach przysługującego Radzie Gminy tzw. władztwa planistycznego, bowiem faktycznie znalazło swoje uzasadnienie w wymaganych - w świetle obowiązujących przepisów - opracowaniach sporządzanych w toku prac planistycznych, dotyczących zasad ochrony środowiska i walorów krajobrazowych na obszarze objętym planem. Na konieczność uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tych kwestii wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r., stwierdzając, że obowiązek ten wynika wprost z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 47a ust. 1-3 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Wskazane przez NSA przepisy mają zapewnić realizację konstytucyjnej zasady ochrony środowiska, wyrażonej w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Badając zatem niniejszą sprawę należy zwrócić uwagę w szczególności na Prognozę oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W." w C. z listopada 2002r., która w pełni akceptuje zapisy planu, dotyczące rzeki U., w tym więc także i postanowienia § 3 ust. 2 - z uwarunkowaniami określonymi w opracowaniu ekofizjograficznym i potwierdza, że "Dolina rzeki U., ze względu na pełnione funkcje ekologiczne, klimatyczne, hydrologiczne i krajobrazowe pozostanie terenem otwartym niezabudowanym, użytkowanym jako łąki." /k. 11 Prognozy/. Należy podkreślić znaczenie Prognozy oddziaływania na środowisko w procesie przygotowywania i tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu art. 41 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) czy art. 10 ust. 2 obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) wynika, że jest to opracowanie obligatoryjne i nie ma charakteru jedynie informacyjnego, bowiem zgodnie z art. 44 ust. 1 cyt. uoś – organ przy sporządzaniu dokumentu planu miejscowego, "bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko". Organ przygotowując plan miejscowy, przestrzegając konstytucyjnej zasady ochrony środowiska, ma więc obowiązek respektować ustalenia Prognozy..., zaś pominięcie tych ustaleń musi uzasadnić. Wynika to z art. 44 ust. 2 i 3 uoś, które wymagają, by organ sporządził pisemną informację o sposobie wykorzystania ustaleń zawartych w prognozie oraz przeprowadził analizę skutków projektowanego zagospodarowania przestrzennego w zakresie oddziaływania na środowisko. Prognoza jest ponadto dokumentem podlegającym wraz z projektem planu opiniowaniu przez właściwe organy (art. 42 ust. 1 uoś) i publicznemu wyłożeniu (art. 17 pkt 10 pzp czy art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzednio obowiązującej o zagospodarowaniu przestrzennym). Prognoza oddziaływania na środowisko obejmuje m.in. ocenę rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i innych ustaleń zawartych w projekcie planu z punktu widzenia zgodności projektowanego użytkowania i zagospodarowania terenów z uwarunkowaniami określonymi w opracowaniu ekofizjograficznym, a także z punktu widzenia właściwych proporcji pomiędzy terenami o różnych formach użytkowania a pozostałymi terenami (§3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 14 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. Nr 197, poz. 1667) Prognoza oddziaływania na środowisko, sporządzona w niniejszej sprawie, uwzględniła opracowanie ekofizjograficzne do planu ".W.", stwierdzając w pkt 1 "Wniosków i zaleceń", że "projekt planu nie wprowadza funkcji kolizyjnych w stosunku do środowiska przyrodniczego oraz istniejącego zagospodarowania terenu". Rada Gminy C. zasadnie uwzględniła więc ustalenia Prognozy..., w tym w zakresie szczególnej ochrony Doliny rzeki U. Konieczność ochrony Doliny rzeki U. wynikała również z innego dokumentu tj. Programu ochrony środowiska na lata 2000 – 2010 z czerwca 1999r. – wydanego na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994r., Nr 49, poz. 196 ze zm.), w którym wskazano na szczególną wartość rzeki U.: "Przez miasto przepływa rzeka U., prawobrzeżny dopływ Bugu, rozcinając je na część wschodnią i zachodnią. Dolina rzeki stanowi z jednej strony bardzo wyraźny akcent w krajobrazie, z drugiej zaś ma duże znaczenie jako ciąg ekologiczny. Dolina rzeki jest najważniejszym naturalnym kanałem." /k. 6/ W wielu miejscach Programu podkreślono jej niewykorzystywane walory rekreacyjne, a jednocześnie wskazywano na konieczność zachowania równowagi pomiędzy terenami zielonymi i zurbanizowanymi oraz realizacji celu jakim jest zapewnienie wszystkim mieszkańcom miasta łatwego dostępu do terenów rekreacyjnych: k. 36 oraz 20, 21, 22, 23, 29, 32, a także karty zadań 3.3.2., 3.3.1., 3.2.1., 3.1.3., 3.1.2., 3.1.1./ Uwzględnienie przez Radę Gminy C. potrzeby szczególnej ochrony Doliny rzeki U. poprzez pozostawienie jej w stanie otwartym, ogólnodostępnym jest więc uzasadnione z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, dlatego – w ocenie Sądu – brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Zdaniem Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę, organ nie naruszył konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), która zdefiniowana została w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o ochronie środowiska jako taki rozwój społeczno – gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Również na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zdefiniowano w art. 5 ust. 1 "zrównoważony rozwój i ochronę środowiska jako istotny element polityki społeczno - gospodarczej oraz polityki zagospodarowania przestrzennego państwa. Zasada zrównoważonego rozwoju i ochrona środowiska stanowią podstawę do sporządzania i aktualizacji: koncepcji polityki zagospodarowania przestrzennego kraju, studiów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zadani związane z realizacją zasady zrównoważonego rozwoju i ochroną środowiska są uwzględniane w aktach normatywnych, a także w działalności organów państwowych, jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych". Stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego polega więc na wyważeniu przez organ wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wybór takich rozwiązań, które będą z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa, a z drugiej ważnego indywidualnego interesu. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ zasady tej nie naruszył w zakresie wskazanym przez skarżącą L.P. Z punktu widzenia zasady zrównoważonego rozwoju istotne jest bowiem to, na co wielokrotnie zwracał uwagę organ, że skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej działki (obecnie przekształcone w prawo własności) w okresie, kiedy w obowiązującym wówczas planie miejscowym już była ona określona jako łąka, a więc nowy plan nie zmienił sytuacji faktycznej skarżącej. Wprawdzie okoliczność ta nie wyklucza jej interesu prawnego do udziału w niniejszej sprawie, ale ma wpływ na wyważenie wartości uwzględnianych przy wprowadzaniu zapisów chroniących dolinę rzeki U. Nadto – wbrew zarzutom skargi – działka nr 113 nie jest położona w centrum miasta i nie jest ona jedyną działką, do której odnosi się zapis zaskarżonego § 3 ust. 2 planu, co wynika z dokumentacji graficznej złożonej do akt sprawy wraz z pismem z dnia 20 czerwca 2010r. Mając powyższe na uwadze tzn. z jednej strony bezsporną konieczność ochrony obszaru nazwanego Doliną rzeki U., a z drugiej sytuację faktyczno – prawną skarżącej, nie doszło - w ocenie Sądu - do nieusprawiedliwionego ograniczenia prawa skarżącej. Z tych względów skarga nie może być uwzględniona, lecz podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.