II SA/Lu 349/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie zmiany decyzji w sprawie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło uchybienie przez H. F. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z upoważnienia Wójta Gminy W. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówił zmiany na wniosek H. F. swojej własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], której ww. stronie przyznano bezzwrotny zasiłek celowy w wysokości 81.235 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości W., zniszczonego w wyniku powodzi. H. F. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazana decyzja ostateczna została następnie zaskarżona przez H. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 382/13 uchylił to rozstrzygnięcie, wskazując na konieczność uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego m.in. w zakresie pozwalającym na ustalenie daty doręczenia skarżącej decyzji pierwszoinstancyjnej oraz daty złożenia przez nią odwołania od tej decyzji, celem zweryfikowania, czy skarżąca zachowała termin do dokonania tej czynności. Sąd podkreślił, że ustalenie tych kwestii jest konieczne dla oceny bytu postępowania odwoławczego, które skutecznie mogło zostać wszczęte jedynie odwołaniem wniesionym w terminie i spełniającym wymogi formalne. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Sąd zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., stwierdziło, iż H. F. uchybiła terminowi do wniesienia odwołanie od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż powyższa decyzja została stronie doręczona 10 grudnia 2012 r., albowiem w tym dniu odebrała ona ją osobiście w siedzibie Ośrodka Pomocy Społecznej w W., kwitując przy tym jej odbiór własnoręcznym podpisem. W treści tej decyzji – jak podkreślił organ – zostało zawarte pouczenie o terminie jej zaskarżenia. Tymczasem H. F. odwołanie złożyła dopiero w dniu 7 stycznia 2013 r., przesyłając je bezpośrednio na adres organu odwoławczego. Jednocześnie w odwołaniu, jako datę doręczenia jej decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazała dzień 13 grudnia 2012 r. W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy uznał, że H. F. nie zachowała ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r., niezależnie od tego, czy za datę doręczenia jej tej decyzji przyjąć dzień 10 grudnia 2012 r., czy wskazaną w odwołaniu datę 13 grudnia 2012 r. Odwołująca nie złożyła przy tym prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 – 60 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a."). W tej sytuacji Kolegium uznało za konieczne wydanie postanowienia na podstawie art. 134 tej ustawy. H. F. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jego uchylenia. W skardze zarzuciła temu rozstrzygnięciu obrazę przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), poprzez nie podjęcie przez organ żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia charakteru złożonego przez skarżącą pisma, w szczególności, czy złożone pismo nie było wnioskiem o przywrócenie terminu; - art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), poprzez nie wykazanie inicjatywy przez organ w zakresie ustalenia rzeczywistej woli skarżącej i potraktowanie jej pisma wyłącznie w kategoriach środka odwoławczego; - art. 9 k.p.a. (zasada obowiązku organu udzielania informacji faktycznych i prawnych prowadzących do załatwienia sprawy), poprzez nieudzielenie skarżącej informacji dotyczących możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji, na skutek czego poniosła ona szkodę, gdyż przedmiot decyzji dotyczy jej całego dobytku. W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała rację organowi odwoławczemu, iż nie złożyła w trybie art. 58 § 1 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zaznaczyła jednak, że oprócz odwołania złożyła do organu zaświadczenie lekarskie wskazujące, że w czasie biegu terminu do złożenia odwołania doznała uszkodzenia kończyny dolnej. W wyniku doznanego urazu skarżąca nie była w stanie normalnie funkcjonować, miała trudności z poruszaniem się i wymagała pomocy w codziennych czynnościach. Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, zdaniem skarżącej, nastąpiło zatem z przyczyny niezależnej od niej. Ponadto, w ocenie H. F., w świetle powyższego stanu faktycznego wskazanym było rozważenie przez organ rzeczywistej woli strony i zwrócenie się do niej o sprecyzowanie swojego żądania, w celu wyjaśnienia, czy jej intencją nie jest prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ administracji winien skrupulatnie zbadać, czy wolą skarżącej nie jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu, bowiem stoi on na straży praworządności i dbania o interes społeczny obywateli. Ponadto, jak podkreśliła skarżąca, strona postępowania powinna być informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych w takim zakresie, w jakim jest to konieczne by nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, w tym także art. 9 k.p.a., nie nakłada na organy administracji obowiązku poinformowania strony o uchybieniu przez nią terminu procesowego i możliwości wniesienia prośby o jego przywrócenie, bowiem możliwość wniesienia takiej prośby wynika bezpośrednio z przepisów ustawy procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest stwierdzenie, że odwołanie H. F. od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z upoważnienia Wójta Gminy W., zostało wniesione z uchybieniem terminu. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni liczonych od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie fakt, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. pozostaje poza sporem, a nadto nie budzi żadnych wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Przede wszystkim należy wskazać, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż doręczenie skarżącej powyższej decyzji nastąpiło w dniu 10 grudnia 2012 r. Tę datę skarżąca wpisała bowiem na egzemplarzu decyzji dołączonym do akt sprawy (k. 36.37 akt. adm. I inst.), potwierdzając jej odbiór w siedzibie organu I instancji. Doręczenie skarżącej decyzji w lokalu administracji publicznej było w świetle art. 42 § 2 k.p.a. oczywiście dopuszczalne. Wprawdzie w złożonym odwołaniu, jako datę doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej, strona wpisała dzień [...] grudnia 2012 r., jednak data ta nie znajduje żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Przy czym nawet gdyby uznać ją za właściwą datę doręczenia skarżącej kwestionowanej decyzji, to – jak słusznie uznał organ odwoławczy - nie miałoby to wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. W aktach sprawy znajduję się bowiem koperta, w której skarżąca nadała swe odwołanie na adres siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (k. 1 akt adm. II inst.). Na podstawie zamieszczonego na niej stempla pocztowego można bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że datą wniesienia tegoż odwołania był dzień 7 stycznia 2013 r. W tej sytuacji należy uznać, że skarżąca uchybiła 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, niezależnie od tego, czy decyzja organu I instancji została jej doręczona w dniu 10 grudnia 2012 r., czy też dopiero w dniu 13 grudnia 2012 r. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treść powołanego art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie powinno być wniesione za pośrednictwem organu I instancji, a tymczasem H. F. wniosła je bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Skoro jednak odwołanie to było spóźnione już w chwili skierowania go do organu niewłaściwego, powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla sprawy. W myśl bowiem art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego uważa się za wniesione z zachowaniem terminu jedynie, gdy zostało złożone przed upływem przepisanego terminu. Za uchyleniem zaskarżonego postanowienia nie przemawia również fakt, iż Kolegium, nie przekazało otrzymanego bezpośrednio odwołania H. F. w pierwszej kolejności, według właściwości, do organu I instancji, stosownie do dyspozycji art. 65 § 1 w zw. z art. 129 § 1 k.p.a. Uregulowany w tym ostatnim przepisie tryb wnoszenia odwołania za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone orzeczenie, ma bowiem na celu jedynie zapewnienie temu organowi możliwości skorzystania z instytucji autokontroli, o której mowa w art. 132 k.p.a. W niniejszej sprawie możliwość ta była natomiast i tak dla organu I instancji wyłączona z powodu złożenia odwołania z uchybieniem terminu. W tej sytuacji przekazanie przez organ odwoławczy odwołania do organu I instancji tylko i wyłącznie dla formalnego zachowania trybu określonego w art. 129 § 1 k.p.a., skoro i tak następnie musiałoby ono zostać w terminie 7 dni (art. 133 k.p.a.) z powrotem przekazane do Kolegium, nie było konieczne, a wręcz byłoby nadmiernie formalistyczne, a więc zbędne w świetle wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu. Ustalenie, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. z uchybieniem ustawowego terminu dla tej czynności, uniemożliwiało organowi odwoławczemu jego merytoryczne rozpatrzenie, lecz obligowało go - stosownie do art. 134 k.p.a. - do wydania ostatecznego postanowienia stwierdzającego uchybienie tegoż terminu. Brak jest natomiast podstaw, by zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż organ odwoławczy miał obowiązek rozważyć, czy też intencją strony nie jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca nie złożyła bowiem żadnego wniosku w tym przedmiocie. Prośba taka nie została również przez nią w żaden sposób wyartykułowana w treści odwołania, co też sama skarżąca przyznała w skardze. Sam fakt dokonania czynności procesowej po terminie nie stwarzał natomiast domniemania, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pogląd, jakoby można było złożyć wniosek o przywrócenie terminu w sposób dorozumiany, nie znajduje oparcia w przepisach administracyjnej procedury. Nie można również przyjąć za możliwą konstrukcję milczącego przywrócenia terminu. Skoro bowiem wniosek zawierający prośbę o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności w postępowaniu przed organem administracji stanowi pismo procesowe, do którego stosuje się przepisy o podaniach, to wniosek taki winien zawierać elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., a więc zawierać m.in. określone żądanie wynikające z treści wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 596/09; z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 137/10; z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1822/06). Z powyższych względów również powołane przez skarżącą zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2013 r. (k. 37 akt adm. II inst.), przesłane przez nią do organu odwoławczego, samo przez się nie dawało podstawy do uznania, iż skarżąca domaga się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skoro nie złożyła ona wyraźnego żądania w tym przedmiocie. Niezależnie jednak od tego należy zauważyć, że zaświadczenie to wskazywało na niedyspozycję skarżącej dopiero w okresie od dnia 17 stycznia 2013 r. do dnia 9 lutego 2013 r., a więc już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Jego treść w żaden sposób nie wskazywała więc na wolę strony uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a tym samym nie sugerowało, iż intencją strony jest przywrócenie jej tego terminu. Brak prośby skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uniemożliwiał organowi odwoławczemu rozpoznanie tego zagadnienia. Z konstrukcji art. 58 k.p.a. wynika bowiem jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony i w tym zakresie została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Jednocześnie nie sposób uznać za zasadny zarzut skarżącej, iż organ administracji, nie informując jej o możliwości złożenia takiego wniosku, naruszył zasadę informowania wyrażoną w art. 9 k.p.a. Z przepisu tego nie można bowiem wywodzić istnienia po stronie organu obowiązku informowania z urzędu strony postępowania o wszystkich środkach prawnych przysługujących jej w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest natomiast pogląd, że organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to z winy strony i czy miała ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (por. wyroki NSA: z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1285/07 oraz z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 137/10). Brak takiego pouczenia ze strony organu odwoławczego nie mógł zresztą godzić w interesy skarżącej, bowiem jeżeli o możliwości zwrócenia się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania dowiedziała się ona dopiero z treści zaskarżonego postanowienia, nic nie stało na przeszkodzie by dopiero wówczas, na zasadach i w trybie określonych w art. 58 i 59 k.p.a., skorzystała z tego uprawnienia. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.