II SA/Lu 349/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi D. Z. [...] spółki cywilnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia D. Z., utrzymało w mocy wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...]., znak: [...], nakładające na D. Z. grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 18 stycznia 2013r. została wydana decyzja Burmistrza [...] nakładająca na D. Z. i S. Z. S. Cywilną "[...]" w [...] obowiązek wykonania betonowego szczelnego cokołu w miejscu istniejącego obrzeża betonowego ograniczającego opaskę z kostki brukowej wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz na długości 3, 5m wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz wykonanie tego cokołu z betonu wylewanego na mokro o wytrzymałości min. B-20, zatopionego w ziemi na głębokość min.1,0 m i wyniesionego ponad poziom opaski z kostki brukowej na wysokości 10 cm. Organ wyjaśnił, że pomimo kilkukrotnych wezwań obowiązek wynikający z tej decyzji nie został wykonany, dlatego w dniu 23 grudnia 2014r. zostało wydane upomnienie. W piśmie z dnia 30 grudnia 2014r. zobowiązani oświadczyli, że cokół został wykonany w całości na działce stanowiącej ich własność, co – zdaniem organu – nie stanowi wykonania decyzji z dnia 18 stycznia 2013r., gdyż zgodnie z tą decyzją cokół miał być wykonany szczelnie, w miejscu istniejącego obrzeża betonowego ograniczającego opaskę z kostki brukowej, natomiast faktycznie inwestorzy jedynie podwyższyli obrzeża betonowe, co nie spełnia warunku "szczelności". W zażaleniu na to postanowienie D. Z. podnosiła, że nie uchylała się od wykonania nałożonego obowiązku. Wyjaśniła, że nie mogła wykonać cokołu na działkach sąsiednich, gdyż ich właściciele nie wyrazili na to zgody, natomiast jej wniosek z dnia 13 października 2014r., skierowany do Starostwa Powiatowego, o zgodę na wejście na teren sąsiedniej działki został pozostawiony bez rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zażalenia, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 18 stycznia 2013r. nie został wykonany. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że z wnioskiem o wyrażenie przez organ zgody w trybie - Prawa budowlanego na wejście na teren sąsiedniej działki zobowiązana wystąpiła niemal dwa lata po wydaniu decyzji z dnia 18 stycznia 2013r., a ponadto wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania z powodu braków formalnych, których pomimo wezwania nie uzupełniła. Kolegium stwierdziło ponadto, że wydanie postanowienia zostało poprzedzone wszystkimi wymaganymi czynnościami, a tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo. Z tych względów organ zasadnie nałożył na zobowiązaną na podstawie art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. Z. – wspólnik spółki cywilnej "[...]" S. Z., D. Z. s.c., domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji. Zarzuciła nienależyte wyjaśnienie sprawy tj. naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 kpa, a w konsekwencji nieuzasadnione wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny tj. naruszenie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca podniosła w pierwszej kolejności, że nie uchylała się od wykonania obowiązku, jednak wykonanie go zgodnie z decyzją było niemożliwe ze względu na brak zgody właścicieli działek, w granicach których cokół miał być wykonany. Wyjaśniła, że zwracała się do nich bezskutecznie o taką zgodę, a następnie wystąpiła o nią do organu, który wniosek pozostawił bez rozpoznania. Podkreśliła, że w tej sytuacji zwróciła się pismem z dnia 8 grudnia 2014r. do organu o aktualizację nałożonego obowiązku – organ powinien był zatem – zgodnie z zasadą załatwiania spraw wg kolejności wpływu, o której mowa w art. 35 kpa – najpierw rozpatrzyć ten wniosek, a nie wszczynać postępowanie egzekucyjne. W sytuacji występującej w sprawie nie można więc zarzucić jej uchylania się od wykonania nałożonego obowiązku. Skarżąca podniosła również, że organy nie ustaliły w ogóle czy wzniesiona przez nią konstrukcja spełnia funkcje przewidziane w decyzji Burmistrza [...] z dnia 18 stycznia 2013r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu wyłącznie w zakresie jego zgodności z prawem. Zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Obowiązek wykonania betonowego szczelnego cokołu w miejscu istniejącego obrzeża betonowego ograniczającego opaskę z kostki brukowej wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz na długości 3, 5m wzdłuż granicy z działką nr [...] oraz wykonanie tego cokołu z betonu wylewanego na mokro o wytrzymałości min. B-20, zatopionego w ziemi na głębokość min.1,0 m i wyniesionego ponad poziom opaski z kostki brukowej na wysokości 10 cm - został nałożony mi.n. na skarżącą (będącą wspólnikiem Spółki Cywilnej "[...]" w K.) ostateczną decyzją Burmistrza [...] z dnia 18 stycznia 2013r. - skarżąca była zatem zobowiązana wykonać obowiązki nałożone tą decyzją, co jest niekwestionowane. Organ egzekucyjny (którym jest w niniejszej sprawie organ I instancji) stosownie do art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991r., Nr 36, poz.161 ze zm.). zwanej dalej "ustawą" wezwał skarżącą do wykonania obowiązku określonego powyższą decyzją. Wobec bezskutecznego upływu siedmiodniowego terminu wszczął egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 2 ustawy) Tytuł wykonawczy odpowiada wymogom określonym w art.27 ustawy. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2 ustawy), a więc nałożone decyzją z dnia 18 stycznia 2013r. obowiązki mogły być egzekwowane przy zastosowaniu tego środka. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art.122 § 1 pkt 1 i 2 ustawy), co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce. Postanowienie o nałożeniu grzywny odpowiada wymogom art.122 § 2 pkt 1 i 2, a wysokość grzywny została określona zgodnie z art.121 § 2 ustawy. Wybierając grzywnę jako najwłaściwszy w sytuacji występującej w sprawie środek egzekucyjny i ustalając jej wysokość organ orzekał na zasadzie uznania, którego granic nie przekroczył. Grzywna w wysokości [...] zł nie jest wysoka – nie stanowi nawet najniższego miesięcznego wynagrodzenia, tym bardziej nie przekracza ustawowej górnej granicy; jest natomiast na tyle dotkliwa dla skarżącej, że skłoni ją do wykonania nakazanych obowiązków. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca podnosi, że w istocie wykonała nałożone na nią obowiązki, choć nie w taki sposób, jak to zostało w decyzji określone. Zgodnie z treścią decyzji, cokół miał być wykonany szczelnie w granicy działek w miejscu istniejącego obrzeża betonowego. Tymczasem skarżąca podwyższyła jedynie to obrzeże na swojej działce, a więc niezgodnie z decyzją, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że decyzja nie została wykonana, a zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Sąd podziela przy tym pogląd, że "organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podjęcie przez zobowiązanego nieskutecznych działań zmierzających do wykonania obowiązku nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013r., VII SA/Wa 567/13). Tylko wykonanie obowiązku w całości kończy egzekucję i pozwala na zastosowanie art. 125 ustawy tj. umorzenie grzywny (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2014r., II SA/Kr 393/14), przy czym umorzenie następuje na wniosek strony w odrębnym postępowaniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2014r., II SA/Gd 230/14). Nawet więc wykonanie nałożonego obowiązku nie stanowi przeszkody w wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia. Celem grzywny orzekanej w postępowaniu egzekucyjnym jest bowiem wyłącznie nakłonienie osoby zobowiązanej do wykonania nałożonego obowiązku, a w takim przypadku ściągnięta lub uiszczona grzywna może zostać zwrócona w całości lub w części (art. 126 ustawy). Jeśli natomiast skarżąca podnosi, że obowiązek wykonała (bo podwyższenie obrzeży na jej działce jest szczelne) – ma prawo żądać w odrębnym postępowaniu umorzenia grzywny. Nie ma znaczenia w niniejszej sprawie podnoszona przez skarżącą niemożliwość wykonania nałożonego obowiązku w sposób określony w decyzji (wobec braku zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości). "Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może bowiem jedynie uzasadniać złożenie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008r., II SA/GL 329/08). Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie miał więc obowiązku ustalania czy wykonanie obowiązku było niewykonalne i z jakich przyczyn. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz.270 ze zm.)