II SA/Lu 351/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 13 lutego 2023 r., znak: SKO.867/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną przez Z. K. (dalej także jako: skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 13 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej także jako: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej także jako: Burmistrz) z 28 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym (matkę skarżącej - J. S.). Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Skarżąca złożyła w dniu 28 lutego 2021 r. wniosek do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - J. S.. Decyzją z 28 marca 2022 r. Burmistrz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na czas powstania niepełnosprawności - art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.). Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie w mocy wskazaną na wstępie decyzją.. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał, że powstanie niepełnosprawności po terminie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinno skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 roku w sprawie K 38/13 stwierdził, iż przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak jednolicie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie jest dopuszczalne. Kolegium uznało jednakże, że analiza sprawy pod kątem spełnienia przez skarżącą pozostałych warunków uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium z art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie dała podstaw do stwierdzenia, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z matką. Razem z nią mieszka jej mąż i dzieci. Niepełnosprawna wymaga konsultacji lekarskich. Skarżąca sprawuje opiekę w ten sposób, że pomaga matce się ubrać, asystuje przy kąpieli, przygotowuje i podaje posiłki, umawia wizyty lekarskie, wykupuje i podaje matce leki. Niepełnosprawna porusza się po mieszkaniu samodzielnie. Z inicjatywy Kolegium przeprowadzono ponowny wywiad środowiskowy, w czasie którego ustalono, że J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką i jej mężem, wnuczkami i prawnukami. Na podstawie ustalonego zakresu opieki organ stwierdził, że niepełnosprawna jest osobą względnie samodzielną w zakresie spożywania posiłków, korzystania z toalety, poruszania się po domu i równej powierzchni. Ponadto sama się myje i przygotowuje sobie leki, na zewnątrz przy poruszaniu się korzysta z laski. Potrzebuje pomocy przy schodzeniu po schodach. Według skarżącej tylko czasami matka potrzebuje pomocy przy wstawaniu z łóżka. Natomiast wymaga pomocy przy kąpieli. Według ustaleń wywiadu skarżąca przygotowuje matce posiłki, umawia wizyty lekarskie, wykupuje leki, raz dziennie zmienia opatrunek i raz w tygodniu robi zastrzyk. Oprócz tego sprząta, robi pranie i zakupy. Według informacji uzyskanej przez pracownika socjalnego, w opiece nad niepełnosprawną współuczestniczą córki skarżącej (wnuczki niepełnosprawnej). Według twierdzeń samej wnioskodawczym, córki mogą wykonywać te same czynności opiekuńcze co ona, choć jest to aktualnie ograniczone, gdyż mają małe dzieci. Kolegium stanęło na stanowisku, że niepełnosprawna jest względnie samodzielna w czynnościach życiowych, nie jest osoba leżącą, nie wymaga specjalistycznych zabiegów pielęgnacyjnych ani terapii, nie wymaga stałego nadzoru. Mieszka z czterema dorosłymi osobami, które mogą uczestniczyć i faktycznie uczestniczą w opiece. Ponadto oprócz skarżącej, niepełnosprawna ma jeszcze troje dzieci, przy czym w przypadku dwojga nie ma obiektywnych i jednoznacznych przeszkód, aby udzielały pomocy w opiece nad matką. Większość czynności wykonywanych przez skarżącą wynika przede wszystkim z faktu wspólnego zamieszkiwania, nie są to czynności absorbujące czasowo (Kolegium nie dało wiary szacunkom skarżącej, że opieka zajmuje jej 6 godzin dziennie), a większość z nich może być wykonywana raz na jakiś czas. W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i decyzji Burmistrza; ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Kolegium trafnie wskazało na błędny pogląd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, w którym Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od czasu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pomimo braku reakcji ustawodawcy na wskazany wyrok TK, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. m. in. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21, z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19; wyroki WSA w Lublinie m. in.: z 28 grudnia 2022 r., II SA/Lu 682/22; z 6 grudnia 2022 r., II SA/Lu 603/22; z 5 lipca 2022 r., II SA/Lu 329/22). Za negatywną przesłankę uzasadniająca odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium uznało zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Organ odwoławczy w istocie zakwestionował związek pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ta kwestia wyznacza zatem istotę sporu w rozpoznawanej sprawie. Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy w tym miejscu podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, wynikającą z prawnego i moralnego obowiązku wpierania rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem zatem uregulowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego, samo posiadanie orzeczenia o niepełnosprawności nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z 16 lutego 2023 r., I OSK 1822/22). Sąd nie dokonuje oceny stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, lecz weryfikuje ustalenia organów odnośnie tego, czy zakres opieki nad tą osobą jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe, pomimo niepełnosprawności, jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie, a przy jakich wymaga pomocy innej osoby, i czy te, przy których wymaga pomocy, uniemożliwiają osobie sprawującej opiekę pogodzenie ich z aktywnością zawodową (por. wyrok NSA z 6 maja 2022 r., sygn. I OSK 1472/21). Organ odwoławczy, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, doszedł do przekonania, że nie ma związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Sąd podziela oceną Kolegium, uznając ją za trafną, jako opartą na prawidłowo i wszechstronnie ocenionym materiale faktycznym, nienaruszającą zasad postępowania dowodowego, w szczególności zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), czy swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Należy zauważyć, że choć ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały i lub długoterminowy. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. przykładowo: wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20). W czasie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 17 marca 2022 r. ustalono, że strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem, dziećmi, matką oraz wnuczką. Skarżąca pomaga matce przy ubieraniu się, przy kąpieli. Przygotowuje i podaje jej posiłki. Ponadto umawia wizyty, kupuje leki i przygotowuje je do podania. Raz w tygodniu robi niepełnosprawnej zastrzyk. Praniem i sprzątaniem zajmuje się skarżąca i inni członkowie rodziny. Matka skarżącej po domu porusza się samodzielnie, na zewnątrz zaś przy pomocy laski. Ponownie wywiad środowiskowy przeprowadzono 20 grudnia 2022 r. i ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, matką, córkami i wnuczkami. Mąż skarżącej pracuje na pół etatu i podejmuje prace dorywcze, natomiast jej cCórki są bezrobotne, zajmują się opieką nad swoimi dziećmi. Z wywiadu środowiskowego wynika, że osoba niepełnosprawna nie wymaga asysty przy piciu i spożywaniu posiłków oraz sama przyjmuje leki. Może samodzielnie pójść do łazienki (przy pomocy laski). Wykonuje podstawowe czynności związane z higieną osobistą (mycie rąk i twarzy). Porusza się samodzielnie z laską. Potrzebuje pomocy przy ubieraniu się i zmianie pieluchomajtek. Wymaga wsparcia, gdy porusza się po nierównych powierzchniach, schodach i przy wsiadaniu oraz wysiadaniu z auta. Stan chorej czasami jest gorszy, wymaga wówczas pomocy przy wstawaniu z łóżka lub krzesła. Skarżąca pomaga matce przy kąpieli. Ponadto strona przygotowuje posiłki, umawia wizyty, wykupuje leki, raz w tygodniu robi zastrzyk, codziennie rano zmienia matce opatrunek na stopach. Wykonuje także czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie). Skarżąca wskazała, że zawsze ktoś musi być przy chorej. W opiece pomagają jej córki, które w czasie nieobecności strony w domu mogą wykonywać ten sam zakres opieki, lecz każda z córek zajmuje się swoim dzieckiem. Należy zauważyć, że istotny zakres opieki nad osobą niepełnosprawną sprowadza się do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego (przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów). Są to zwykłe obowiązki wykonywane w każdej rodzinie (w każdym gospodarstwie wieloosobowym). Pozostałe natomiast czynności nie mają charakteru długotrwałego czy stałego. Są to takie zajęcia, które wykonuje się przez nieznaczną część doby (jak np. utrzymanie higieny osobistej, zmiana opatrunku, pomoc przy ubieraniu się czy wstawaniu z łóżka) lub mają charakter sporadyczny (wizyty lekarskie). Skarżąca nie wykazała, aby jej matka wymagała całodobowej opieki i stałego nadzoru. Biorąc pod uwagę zakres czynności oraz w pełni naturalne wzajemne wspieranie się rodziny w opiece nad osobą niepełnosprawną, należy w pełni zgodzić się z Kolegium, że zakres sprawowanej opieki pozwala na podjęcie pracy zarobkowej przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Sąd dostrzega, że córki skarżącej nie są zobowiązane w pierwszej kolejności do opieki nad osobą niepełnosprawną (swoją babką), ale z akt sprawy wynika, że w istocie wspierają skarżącą w czynnościach opiekuńczych i są w stanie nieregularnie jej pomagać. W świetle doświadczenia życiowego jest oczywiste, że - co do zasady - możliwe jest pogodzenie aktywności zawodowej z sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, niewymagającym ponadstandardowego traktowania. Wymaga to niewątpliwie wysiłku, dyscypliny, prawidłowej organizacji czynności i współpracy krewnych, ale jest to naturalna kolej rzeczy w prawidłowo funkcjonujących rodzinach. Reasumując powyższe rozważania, należało dojść do przekonania, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z aktywności zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki, zwłaszcza nad niepełnosprawnym jej członkiem. Pomoc państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ewentualne zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (por. przykładowo wyroki WSA w Krakowie z 10 października 2022 r., III SA/Kr 699/22; z 12 września 2022 r., III SA/Kr 335/22). Skarżąca ma rodzeństwo, które może wesprzeć ją w sprawowaniu opieki nad matką. W ocenie Sądu nie można zatem zarzucić Kolegium ani naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie, czy błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, ani naruszenia przepisów prawa materialnego. Prawidłowe ustalenia doprowadziły do wniosku, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z aktywności zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie decyzji odmownej. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły również inne podstawy do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wobec niestwierdzenia innych uchybień organów. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.