II SA/Lu 353/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [..] Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. J. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako "k.p.a." oraz art.1a , art. 2 pkt 4, 5, 11, art. 9 ust. 1, art. 9 ust.2 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017r, poz. 489 z późn. zm.), dalej "u.p.o.u.a." oraz art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia [...] listopada 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika działu ds. osób zobowiązanych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla P. J. na okres świadczeniowy od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. J. z dnia [...] sierpnia 2017 r., która wskazywała na swoją trudną sytuację życiową oraz znaczne koszty utrzymania i wydatków związanych z wychowywaniem całkowicie niepełnosprawnego, cierpiącego od urodzenia na dziecięce porażenie mózgowe, syna. Powodem odmowy przyznania świadczeń było przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. - [...] zł. Miesięczny dochód 2-osobowej rodziny M. J. w 2016 r. wyniósł bowiem [...] zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Na dochód ten składało się wynagrodzenie M. J. w wysokości netto [...] zł (po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz podatku), a także renta P. J.-R. w wysokości [...] zł (również po odliczeniu składek i podatku), co dało sumarycznie kwotę [...]zł miesięcznie na osobę w rodzinie. W odwołaniu M. J. podnosiła, że tylko nieznacznie przekroczyła kryterium dochodowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do tych zarzutów wskazało, że organ nie jest uprawniony do proporcjonalnego zmniejszania bądź miarkowania przyznanych świadczenia w zależności od wysokości przekroczenia kryterium dochodowego. Ustawodawca nie przyjął bowiem na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów rozwiązania polegającego na proporcjonalnym zmniejszaniu przyznanego świadczenia w zależności od wysokości przekroczenia, a więc przekroczenie tego kryterium, nawet nieznaczne oznacza, że organ nie może uwzględnić wniosku bez względu na inne, towarzyszące sprawie okoliczności, jak sytuacja rodzinna czy zdrowotna strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. J. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc, że zostały one wydane bez uwzględnienia całości sytuacji zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej P. J. - R.. Podniosła, że nie można zgodzić się z poglądem Kolegium, że przekroczenie kryterium dochodowego o [...] zł, dyskwalifikuje możliwość uzyskania świadczenia alimentacyjnego, a przepisu art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. nie można wykładać tylko literalnie. Organ powinien uwzględnić, że syn skarżącej jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, z orzeczoną znaczną niepełnosprawnością i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wymaga całodobowej opieki oraz zwiększonych wydatków z tytułu zarówno środków pielęgnacyjnych, leków, jak i specjalistycznego wyżywienia. Łączna wysokość samych miesięcznych wydatków niezbędnych do koniecznego utrzymania syna przekracza uzyskiwane dochody, co zmusza skarżącą do zapożyczania się i co może mieć negatywny wpływ na jakość opieki sprawowanej nad synem. Zdaniem skarżącej, przepis art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, jednakże jednocześnie stojąc na straży praworządności, winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) należy interpretować z treścią art. 68 ust. 4, 69 i 67 ust. 1 Konstytucji RP. Wypełnienia obowiązków władz publicznych wynikających z art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP, polegających na zapewnieniu opieki i pomocy osobom niepełnosprawnym, mieści się w pojęciu interesu publicznego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] stycznia 2007 roku, sygn. akt I FSK [...], opubl. w bazie LEX). Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (M. Derlatka, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pod red. L. G., W. 2016,) nie ma podstaw do wąskiego rozumienia art. 69 Konstytucji i przepis ten powinien znajdować odniesienie również do praktyk, prowadzących w sposób pośredni (ukryty) do naruszenia praw osób niepełnosprawnych (wyrok z [...] czerwca 2013 r., K [...], w którym potwierdzono ustalenia wcześniejsze, zawarte zwłaszcza w wyrokach: z [...] października 2007 r., P [...] oraz z [...] lutego 2007 r., P [...]). W nawiązaniu zaś do wyroku P [...], WSA w Poznaniu przywołał zasadę bezpośredniego stosowania konstytucji i oparł swe rozstrzygnięcie na art. 2 i art. 69 (wyrok z [...] grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 21 /08, podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz [...]). Także Trybunał Konstytucyjny uznał (w wyroku K [...], pkt [...]), że art. 69 może być traktowany jako dodatkowy (związkowy) wzorzec kontroli wobec art. 2 i sformułowanej w nim zasady sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, w realiach niniejszej sprawy, zastosowanie art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. bez uwzględnienia faktu, że syn jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolną do samodzielnej egzystencji, z czym związane są wyższe koszty jego utrzymania i opieki, stoi w sprzeczności z powołanymi unormowania Konstytucji RP, mającymi na celu zapewnienia mu środków minimalnej egzystencji. W tym zakresie do obronienia jest pogląd o częściowej sprzeczności art. 9 ust. 2 ustawy z Konstytucją RP, w zakresie w jakim nie umożliwia zapewnienia środków egzystencji osobom niepełnosprawnym, czy też możliwości bezpośredniego zastosowania art. 69 Konstytucji (vide: powołany wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008 roku, IV SA/Po 21/08) i w oparciu o powołaną regulację konstytucyjną zmianę skarżonej decyzji. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 12 u.p.o.u.a., który stanowi, że w przypadku, gdy prawo do świadczeń ustala się osobie uprawnionej pozostającej pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód, uwzględnia się tylko dochód osoby uprawnionej. Powyższy przepis ma również zastosowanie w sytuacji, gdy opiekunem prawnym jest rodzic osoby uprawnionej, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż z uwagi na brak możliwości samodzielnej egzystencji syna i konieczność zapewnienia mu właściwej reprezentacji, skarżąca została ustanowiona orzeczeniem właściwego sądu opiekunem prawnym dla ubezwłasnowolnionego syna. Okoliczność tę organ znał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dlatego powinien ją uwzględnić przy ustalaniu dochodu rodziny. Jest to istotna okoliczność, gdyż dochód syna wyniósł w 2016 r. kwotę [...]zł, a więc kryterium dochodowe nie zostało przekroczone, a o organ powinien przyznać świadczenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, jak wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia więc zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając skargę M. J. w powyższym zakresie stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż organy wadliwie wyliczyły dochód skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca domagała się przyznania jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla syna P. J.. Zgodnie z art. 9 u.p.o.u.a.: 1. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo (...). 2. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...]zł. Powołany przepis określa również w dalszej części szczegółowe zasady wyliczania dochodu, w tym z uwzględnieniem dochodu utraconego i uzyskanego, przy czym ustawa tj. u.p.o.u.a. definiuje pojęcie dochodu, dochodu rodziny i dochodu członka rodziny. "Dochód rodziny" to - w myśl art. 2 pkt 5 - dochód rodziny, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r.), a więc – zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r. – dochód stanowiący sumę dochodów członków rodziny, przy czym "dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3-4b (art. zgodnie z art. 2 pkt 5a u.p.o.u.a.). Z kolei z art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. wynika, że "rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: rodziców osoby uprawnionej, małżonka rodzica osoby uprawnionej, osobę, z którą rodzic osoby uprawnionej wychowuje wspólne dziecko, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia oraz dziecko, które ukończyło 25. rok życia otrzymujące świadczenia z funduszu alimentacyjnego lub legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 oraz z 2018 r. poz. 107 i 138) albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092), a także osobę uprawnioną (...)". Jako zasadę obliczania dochodu przepisy ustawy u.p.o.u.a. wprowadzają zatem obowiązek sumowania dochodów wszystkich członków rodziny w powyższym rozumieniu. Słusznie jednak wskazuje skarżąca, że od zasady tej ustawy przewiduje również wyjątek. Został on sformułowany w art. 9 pkt 12 u.p.o.u.a. Zgodnie z tym przepisem – przypadku, gdy prawo do świadczeń ustala się osobie uprawnionej pozostającej pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód, uwzględnia się tylko dochód osoby uprawnionej. Opieka prawna jest instytucją prawa rodzinnego uregulowaną w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy - dalej k.r.o. Opiekę ustanawia się dla małoletniego oraz innych osób w wypadkach przewidzianych w k.r.o. Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. Każdy, kogo sąd opiekuńczy ustanowi opiekunem, obowiązany jest opiekę objąć. Z ważnych powodów sąd opiekuńczy może zwolnić od tego obowiązku. Objęcie opieki następuje przez złożenie przyrzeczenia przed sądem opiekuńczym. Opiekun powinien objąć swe obowiązki niezwłocznie. Taka sytuacja ma miejsce niniejszej sprawie, czego organy nie dostrzegły. Skarżąca jest bowiem od [...] maja 2009 r. opiekunem prawnym swojego całkowicie ubezwłasnowolnionego syna P. J., co potwierdza złożone przez nią zaświadczenie Sądu Rejonowego V Wydziału Rodzinnego i Nieletnich w L. z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt V RNs [...] (k.3 akt admin.). Zaświadczenie to skarżąca przedstawiła organowi wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia, a więc jego treść znana była organom obu instancji w dacie orzekania. Okoliczność tę organy miały zatem obowiązek uwzględnić, czego nie uczyniły. Organy obliczyły bowiem dochód rodziny skarżącej na ogólnych zasadach, a więc sumując dochód skarżącej i dochód jej niepełnosprawnego syna, w świetle natomiast art. 9 pkt 12 u.p.o.u.a. należało pominąć dochód skarżącej, skoro jest ona już od 2009 r. opiekunem prawnym syna. Nie ma przy tym znaczenia to, że skarżąca jest jednocześnie matką osoby niepełnosprawnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., I OSK 1940/11). Wadliwe obliczenie dochodu mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż dochód skarżącej za 2016 r. stanowił ponad połowę dochodu dwuosobowej rodziny skarżącej - wynosił netto [...] zł, zaś syna – [...] zł. Oznacza to, że średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie przy uwzględnieniu wyłącznie dochodu syna P. J., będzie znacznie niższy, niż ustalony błędnie przez organ i nie przekroczy kryterium dochodowego. Z tych względów rację ma skarżąca, że organy naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 9 pkt 12 u.p.o.u.a. wadliwie ustalając dochód skarżącej. Trafne jest również stanowisko skarżącej, że - w okolicznościach niniejszej sprawy - odmowa przyznania świadczenia narusza konstytucyjne prawa osoby niepełnosprawnej do zabezpieczenia egzystencji (art. 69 Konstytucji) i zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo (art. 67 Konstytucji). Syn skarżącej jest chory od urodzenia na dziecięce porażenie mózgowe i z tego powodu jest całkowicie ubezwłasnowolniony. Wymaga nie tylko nieustannej opieki, ale też dużych wydatków związanych z koniecznym leczeniem i rehabilitacją, pozwalającymi na funkcjonowanie w życiu codziennym. Odmowę przyznania świadczenia z powodu niewielkiego przekroczenia kryterium dochodowego należy traktować jako sprzeczną z powyższymi wartościami konstytucyjnymi i naruszającą powołane przepisy Konstytucji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzona decyzja organu I instancji podlegają zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. 2018 r., poz.1302). Rozpatrując sprawę ponownie organ ustali dochód skarżącej z uwzględnieniem powyższych rozważań, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.