II SA/Lu 355/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz D. B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. Prezydent Miasta L. po rozpoznaniu wniosku D. B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej oraz instalacji odprowadzającej spaliny w istniejącym lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w L., na działkach nr ewid.[...] i [...] (obr. [...], ark[...]). W uzasadnieniu wskazał, że inwestorka nie posiada wymaganego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgody na zamierzone roboty budowlane nie wyraziła bowiem A. W.-S., członkini wspólnoty mieszkaniowej. Po rozpoznaniu odwołania D. B. Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia. W przypadku współwłasności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oceniane jest z uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 199 i 201 k.c. Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przepis art. 201 k.c. z kolei stanowi, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Organ podał, że przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji czynności zwykłego zarządu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu zalicza się wszelkie czynności, mające na celu utrzymanie rzeczy w dotychczasowym stanie oraz zarządzanie nią dla umożliwienia korzystania z niej i pobierania pożytków. Do czynności zwykłego zarządu zalicza się czynności organizacyjne zapewniające prawidłowe i sprawne funkcjonowanie nieruchomości, czynności podejmowane przed organami administracji, jeżeli dotyczą nieruchomości (np. sprawy opłat lokalnych, podatków), wykonywanie niezbędnych remontów, dokonywanie bieżących napraw i konserwacji, wymianę zużytych elementów, pobieranie pożytków nieruchomości, wypowiadanie umów najmu, dzierżawy. Wszystko zaś, co się w tych granicach nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 906/09) Wojewoda stwierdził, że co do zasady realizowanie inwestycji i wykonywanie robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej współwłasność należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Należy do nich budowa i przebudowa całego obiektu budowlanego, docieplenie całego budynku, czy nadbudowa kondygnacji nad budynkiem. Zdaniem Wojewody do tej kategorii zaliczyć należy również przedmiotową budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym. Przemawia za tym przede wszystkim konieczność włączenia projektowanej instalacji gazowej do istniejącego poziomu instalacji gazowej na korytarzu w piwnicy budynku, przeprowadzenie jej przez parter na piętro budynku i zamontowanie gazomierza na klatce schodowej. Każde natomiast ingerowanie w nieruchomość wspólną, która nie utrzymuje stanu dotychczasowego należy uznać za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W tym przypadku zgoda współwłaścicielki jest niezbędna, aby można było mówić o posiadaniu pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda powołał m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 621/11) w którym stwierdzono, że w sytuacji współwłasności nieruchomości oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanej musi obejmować również zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli. Zrealizowanie instalacji gazowej w budynku objętym współwłasnością spowoduje, że instalacja stanie się częścią składową tej nieruchomości, co oznacza, że stanie się również własnością pozostałych współwłaścicieli, z czym mogą wiązać się dodatkowe dla nich obciążenia faktyczne i prawne. Instalacji gazowej w tej sytuacji nie można uznać za czynności zwykłego zarządu, gdyż zmierzają do utrzymania rzeczy wspólnej w stanie niepogorszonym. Są to czynności związane z bieżącą jej konserwacją i naprawami, natomiast instalacja gazowa w budynku objętym współwłasnością nie ma na celu utrzymania rzeczy wspólnej w dotychczasowym stanie, ale ma na celu jej zmianę, która może spowodować dodatkowe obciążenia współwłaścicieli. Wojewoda przekonywał, że nie ma także podstaw do podzielenia argumentacji dotyczącej naruszenia art. 7 i 13 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawczyni, której wniosek mieści się w ramach prawa, z jednoczesnym pominięciem interesu społecznego poprzez tolerowanie zachowań sprzecznych z zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem obiektu, który jest przedmiotem sporu oraz zaniechanie przez organ administracyjny dążenia do ugodowego zakończenia sporu pomiędzy uczestnikami postępowania. Zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta L. w sposób należyty wywiązał się z nałożonych ustawą obowiązków, najpierw zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie, wobec braku zgody współwłaściciela części wspólnych budynku, na budowę instalacji gazowej dla lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym, wydając skarżoną decyzję. Podkreślił, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2018r., uwzględniając wniosek zawarty w odwołaniu o polubowne załatwienie sprawy, zwrócił się do A. W.-S. z pytaniem, czy podtrzymuje swoje stanowisko, nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. B. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co miało wyniknąć z potraktowania nieruchomości położonych przy ul. [...] nr ewidencyjny działki [...] i G. [...] nr ewidencyjny działki [...] jako jednej nieruchomości, a dwóch odrębnych budynków jako jeden budynek. Tymczasem według rejestru gruntów działka nr [...] stanowi współwłasność 3 osób tzn. jej, A. W. (jako następcy prawnej zmarłej R. D.-O.) oraz B. L. ( nabywca lokalu od L. T. - R. ). Pokrywa się to z informacją z rejestru lokali, gdzie wskazane wyżej osoby zajmują lokale stanowiące odrębna własność oznaczone odpowiednio [...], [...], [...]. Natomiast działka nr [...] stanowi współwłasność A. D. [...] części, H. K. - D. [...] części, A. O. [...] części, K. O. [...] części, R. Z. [...] części. Skarżąca wskazywała na pominięcie, że pionowy przewód gazowy doprowadzający gaz z sieci miejskiej do budynków biegnie w rogu klatki schodowej budynku przy ul. [...], a więc w budynku, gdzie nie występują części wspólne żadnego z trzech lokali posadowionego na działce nr [...]. Z tej klatki schodowej korzystają właściciele trzech lokali budynku przy ul. [...] (działka [...]), ale jedynie na zasadzie użyczenia jej przez właścicieli budynku przy ul. [...] ( działka [...] ). Projektowana instalacja ma biec od istniejącego przewodu gazowego istniejącego w klatce schodowej ( należącej do budynku [...] dz. Nr [...]) wprost do jej lokalu. Odprowadzenie spalinowo powietrzne odbywać się ma bez naruszenia części wspólnych budynku, gdyż biegnie istniejącymi przewodami służącymi jej lokalowi. Pani A. W. - S. ma dla własnego lokalu inne przewody wentylacyjno - kominowe. Nadto jej mieszkanie znajduje się pod mieszkaniem wnioskodawczyni i projektowane prace, ani ich wyniki, w żaden sposób nie naruszają jej władztwa również nad częściami wspólnymi budynku. Skarżąca przekonywała, że w tej sytuacji odmowa W. - S. nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie i nie powinna skutkować wydanymi nieprawidłowo decyzjami odmownymi. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trudno odmówić racji Wojewodzie, według którego zagadnienie legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest priorytetowe. Wprost stanowi o tym art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2017r. poz. 1332 ze zmianami ), według którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ). W konsekwencji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza przede wszystkim, czy oświadczenie załączono do wniosku, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości, nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia określając termin, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Bez wątpienia w rozpoznawanej sprawie inwestor wymaganego obowiązku dopełnił, kwestia zaś sporna sprowadza się do ustalenia, czy wobec sprzeciwu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych oświadczenie jest skuteczne, co organ zobowiązany był rozważyć. Zgodzić należy się z Wojewoda, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku współwłasności musi być oceniane w świetle przepisów kc, w tym art. 199 i 201. Jednak wniosków jakie na tym tle wyprowadza organ, dowodząc, że budowa wewnętrznej instalacji gazowej zawsze stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, wobec czego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, w warunkach rozpoznawanej sprawy podzielić już nie można. Brak jest przede wszystkim podstaw do argumentacji, według której każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Zauważyć należy, iż przepisy kodeksu cywilnego nie definiują pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, co zresztą zostało omówione przez organ odwoławczy, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości. Do czynności zaś, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw) w ramach aktualnego przeznaczenia. Bez wątpienia brak stosownej definicji oznacza, że kwalifikacja określonej czynności zależy zawsze od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. W każdym jednak razie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację może zostać uznana czynność, która obecnie i w przyszłości nie narusza i nie zagraża wspólnym prawom właścicielskim do nieruchomości. W wyroku z dnia 21 lutego 2018r. (II OSK 1081/16 i podane tam orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i wodociągu na nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności, może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), a sama inwestycja ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z nich. Co istotne, sąd podkreślił, że zmiany występujące w obrębie stosunków społeczno-gospodarczych wymuszają rozszerzenie zakresu czynności zwykłego zarządu. Kanalizacja i wodociąg należą obecnie do urządzeń niezbędnych dla zaspokojenia elementarnych potrzeb człowieka. Zatem instalowanie takich urządzeń, jak przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne na nieruchomości stanowiącej współwłasność, należy zaliczyć do czynności zwykłego zarządu. Z kolei w wyroku z dnia 30 stycznia 2018r. (II OSK 1513/17 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej nie zawsze może być uznane za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości (budynku), to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych (art. 209 k.c.). Także w tym wyroku NSA zwrócił uwagę, że istotne jest przy tym także ustalenie, czy realizacja spornej instalacji gazowej w jakikolwiek sposób może naruszać interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. Sąd zaznaczył, że wykonanie instalacji gazowej służącej do ogrzewania budynku ma zmierzać do jego zabezpieczenia przed dalszą, postępującą dewastacją, choćby w postaci zawilgocenia czy zagrzybienia, itp. Jej wykonanie świadczy o podjęciu starań o zachowanie obiektu w niepogorszonym stanie i co do zasady, nie stanowi przekroczenia granic zwykłego zarządu rzeczą. Wprawdzie wyrok dotyczył sytuacji, gdy planowano budowę instalacji w budynku, w którym żadna instalacja grzewcza nie została jeszcze zrealizowana, to jednak uwagi w nim zawarte znajdują zastosowanie także w sytuacji, gdy jeden z lokali, tak jak wmawianym przypadku, takiej instalacji nie posiada. Także bowiem w tym przypadku zainstalowanie instalacji grzewczej wpływa na stan nie tylko tego określonego lokalu, ale pozwala na utrzymanie w odpowiednim stanie także całego budynku. Celnie zauważył przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, że niemożliwą do zaakceptowania należałoby uznać sytuację, w której współwłaściciel budynku, z uwagi na układ stosunków własnościowych byłby pozbawiony możliwości legalnego wykonania instalacji gazowej, mającej przecież zasadniczy wpływ na poprawę warunków i standardu codziennego życia. Ta zaś okoliczność także powinna zostać rozważona jako nieobojętna dla oceny samej czynności. Nie można w tej sytuacji zaaprobować stanowiska Wojewody, który ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że instalacji gazowej nie można uznać za czynności zwykłego zarządu, gdyż czynności zwykłego zarządu zmierzają do utrzymania rzeczy wspólnej w stanie niepogorszonym, to czynności związane z bieżącą jej konserwacją i naprawami, natomiast instalacja gazowa w budynku objętym współwłasnością nie ma na celu utrzymania rzeczy wspólnej w dotychczasowym stanie, lecz ma na celu jej zmianę, która może spowodować dodatkowe obciążenia współwłaścicieli. Z uzasadnienia decyzji w żaden sposób nie wynika, aby w jakikolwiek sposób badano, czy planowana inwestycja, w tym także wyprowadzenie przewodu powietrzno – spalinowego ponad dach budynku narusza interes pozostałych współwłaścicieli i czy może to obecnie bądź w przyszłości ograniczać ich wspólne prawa właścicielskie do nieruchomości, mimo, że na konieczność wyjaśnienia tej kwestii skarżąca wskazywała w toku postępowania. Warto zauważyć, że takich obaw nie formułuje nawet sprzeciwiająca się budowie współwłaścicielka, która ogranicza się wyłącznie do wyrażenia braku swojej zgody. Z projektu budowlanego wynika, że projektowana instalacja zostanie włączona do istniejącego poziomu instalacji gazowej na korytarzu w piwnicy budynku, następnie zostanie poprowadzona przez parter na piętro budynku gdzie na klatce schodowej zostanie zamontowany gazomierz. Następnie instalacja zostanie poprowadzona pod stropem przez ścianę na korytarz lokalu nr [...], stąd zaś do kuchni do kotła gazowego i kuchenki. Z kolei dla odprowadzenia spalin z kotła i zasysania powietrza do spalania przewiduje się wykonanie kanału spalinowo- powietrznego z blachy stalowej, który ma być wyprowadzony przez istniejący kanał murowany ponad dach budynku. Według projektanta nowa instalacja gazowa w lokalu mieszkalnym nr [...] nie będzie miała negatywnego wpływu, ani nie będzie zakłócać pracy instalacji gazowej w całym budynku. Organy powinny zatem sprawdzić, czy tego rodzaju rozwiązania ograniczają w jakikolwiek sposób możliwość korzystania przez pozostałych współwłaścicieli z ich wspólnego prawa właścicielskie, w tym przez zgłaszającą sprzeciw, a w efekcie, czy w ogóle jest potrzebna zgoda pozostałych współwłaścicieli. Dla spełnienia wymogu z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wystarczającym może być bowiem wykazanie się zgodnie z art. 201 k.c zgodą większości współwłaścicieli, co organ ewentualnie również zbada. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit.a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018r. poz. 1302) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ). Koszty obejmują zwrot wpisu od skargi w kwocie 500 zł, 480 zł z tytułu zastępstwa procesowego adwokata i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.