II SA/Lu 359/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 11 stycznia 2024 r. znak: SKO.ZP/40/51/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Chrzanów z dnia 6 listopada 2023 r. znak: PP.6730.7.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącego M. Ś. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 11 stycznia 2024 r., znak: SKO.ZP/40/51/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Chrzanów z 6 listopada 2023 r., znak: PP.6730.7.2022 w sprawie ustalenia na wniosek G. Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu manewrowego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), tj., w tym tzw. warunku dobrego sąsiedztwa (pkt 1) polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie, jak podniósł organ odwoławczy, zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Dalej Kolegium wskazało, że aby ustalić, czy wszystkie te warunki są spełnione, organ I instancji, mając na względzie ust. 5a art. 61, wyznaczył wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Jednocześnie organ zaznaczył, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu II instancji. W decyzji z dnia 17 kwietnia 2023 r., znak: SKO.ZP/40/29/2022 Kolegium nakazało ustalić, czy inwestycja stanowi w istocie element zabudowy zagrodowej, tj. czy pozostaje w związku z gospodarstwem rolnym skarżącego. Zależnie od powziętych ustaleń organ miał ocenić, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku co do przedmiotu inwestycji oraz o dostarczenie odpowiedniej mapy. Wnioskodawca uzupełnił wniosek i wyjaśnił, że plac manewrowy będzie związany z obsługą gospodarstwa rolnego, będzie stanowił uzupełnienie zabudowy zagrodowej i nie będzie związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Działka, na której zostanie zlokalizowany plac wprawdzie znajduje się po drugiej stronie drogi, jednakże stanowi ciąg działki, na której prowadzone jest gospodarstwo rolne. Na placu stacjonować będą maszyny i urządzenia wykorzystywane w gospodarstwie rolnym, tj. ciągniki rolnicze, przyczepy, kombajn zbożowy, kombajn do buraków cukrowych oraz opakowania służące do przechowywania produktów zbożowych. Plac jest konieczny, gdyż jego gospodarstwo ciągle się rozwija i potrzeba mu więcej przestrzeni do jego prowadzenia. Następnie organ zwrócił się do zarządcy drogi, przy której ma być usytuowany planowany plac. Pismem z dnia 8 września 2023 r. Zarząd Dróg Powiatowych w [...] pozytywnie zaopiniował lokalizację przedmiotowej inwestycji. W sprawie sporządzona została również kolejna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazała ona, że w obszarze analizowanym oraz w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą funkcją usługową. Dominującą funkcję stanowią tereny zabudowy zagrodowej w otoczeniu terenów rolniczych. Zabudowie zarówno rolniczej, jak i usługowej towarzyszą utwardzenia terenu, dojazdy z miejscami parkingowymi, place gospodarcze/składowe i manewrowe. Siedlisko rolnicze wnioskodawcy znajdujące się na działkach nr: [...], [...] i [...] jest zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz trzema budynkami produkcyjno-usługowymi i gospodarczymi dla rolnictwa. Teren od strony drogi jest utwardzony i służy do parkowania pojazdów transportowych. Analiza układu przestrzennego i stopnia zainwestowania terenu siedliska wykazuje, że jego możliwości rozwojowe w jego obrębie są niewielkie, a w ramach zagrody nie ma możliwości urządzenia planowanego placu. Działka nr 546 jest powiązana przestrzennie i może być powiązana funkcjonalnie z siedliskiem do celów planowanej inwestycji. Pozwoli na parkowanie maszyn i sprzętu rolniczego wykorzystywanego do obsługi produkcji rolniczej gospodarstwa zlokalizowanego niedaleko siedliska. W analizie stwierdzono więc, że planowany plac manewrowy uzupełnia infrastrukturę siedliska rolniczego i jest związany z gospodarstwem rolnym funkcjonalnie i organizacyjnie. Zatem w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w pełni wypełnił zalecenia zawarte w decyzji z dnia 17 kwietnia 2023 r. Bezsprzecznie wykazał, że inwestycja stanowi w istocie element zabudowy zagrodowej, tj. pozostaje w związku z gospodarstwem rolnym wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że dotychczasowe wykorzystywanie działki nie ma wpływu na ustalenie warunków zabudowy dla jej innego wykorzystywania. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja ustala warunki na budowę placu manewrowego dla sprzętu, maszyn i pojazdów rolniczych wykorzystywanych w prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwie rolnym, a nie dla pojazdów typu TIR. Jeżeli okaże się, czego obawia się skarżący, że inwestor będzie tam rzeczywiście parkował pojazdy inne niż rolnicze, zmieni on przeznaczenie terenu i w związku z tym skarżącemu będą przysługiwały odpowiednie środki prawne. Konkretyzacja usytuowania placu na działce nr [...] nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. Na tym etapie organ budowlany będzie musiał uwzględnić przysługującą skarżącemu służebność drogi koniecznej. W skardze na decyzję Kolegium M. Ś. zarzucił naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, błędne ustalenia analizy funkcji oraz cech zabudowy oraz pominięcie istotnych kwestii faktycznego wykorzystywania działki nr [...]. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zamierzeniem inwestycyjnym ma być plac manewrowy w gospodarstwie rolnym. Tymczasem działka ta nie stanowi całości z siedliskiem wnioskodawcy. Położona jest po przeciwnej stronie drogi i nie przylega do żadnej innej działki inwestora. Stanowi odrębną nieruchomość i nie może pełnić funkcji uzupełniającej dla istniejącego siedliska. Inwestor prowadzi również działalność gospodarczą - skup owoców, handel maszynami i transport pojazdami o masie powyżej 3,5 tony. Nie jest możliwe wydzielenie funkcji placu jedynie dla działalności rolniczej. Dlatego też działka ta będzie wykorzystywana jak dotychczas jako plac postojowy dla pojazdów dostawczych firmy transportowej, ciężkiego sprzętu budowlanego, koparek oraz innych ruchomości sprowadzanych systematycznie i przeznaczonych do sprzedaży. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. uczestnik postępowania G. Ł. w odpowiedzi na pytanie Sądu, czy na nieruchomości składającej się z działek nr: [...] oraz [...] prowadzona jest działalność gospodarcza, oświadczył, że na tej nieruchomości jego ojciec prowadzi działalność gospodarczą polegającą na usługach transportowych. Działki są małe i w związku z tym istnieje potrzeba utwardzenia działki nr [...] po drugiej stronie drogi. Ta działka ma stanowić uzupełnienie działek, na których ojciec uczestnika prowadzi działalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem sporu jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu manewrowego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...]. Organy obu instancji ustaliły warunki zabudowy, uznając, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z językowej wykładni tego przepisu wynika, że odstępstwo od tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (inaczej zwanej zasadą kontynuacji) jest dopuszczalne w przypadku zabudowy zagrodowej. Podstawowym obowiązkiem organu jest zatem jednoznaczne ustalenie, że mamy do czynienia z tego rodzaju zabudową. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2951/17, z 9 października 2019 r., II OSK 2829/17 oraz z 22 lutego 2017 r., II OSK 1492/15), a nawet szerzej – przyjmuje się, że fakt położenia gruntów rolnych na terenie sąsiednich gmin nie stanowi przeszkody do objęcia gospodarstwa przepisem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (wyroki NSA: z 16 października 2009 r., II OSK 1632/08, z 21 grudnia 2012 r., II OSK 1723/06 oraz z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1185/15). Tym samym nie ma przeszkód przy kwalifikowaniu danego rodzaju inwestycji jako związanej z gospodarstwem rolnym i stanowiącej zabudowę zagrodową, aby lokować ją na innych działkach niż posadowienie istniejącej już zabudowy. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy przy tym rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej obejmującej grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - art. 55ł kodeksu cywilnego (wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r. II OSK 276/18; z 19 września 2017 r., II OSK 2267/16, z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1185/15). Wbrew zarzutowi skargi, okoliczność, że działki stanowiące siedlisko są "przecięte" drogą publiczną, samo w sobie nie wyklucza uznania ich za zagrodę. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie zbadały i nie wykazały w sposób przekonujący i dostateczny, że działki nr: [...], [...], [...] oraz objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] są zagrodą, a w konsekwencji, że "plac manewrowy" będzie stanowił uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Bezsporne jest bowiem, że nawet tak liberalne, nowoczesne rozumienie zagrody, jak wyżej wskazane, wiąże ją z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Jeżeli na danej nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza – wytwórcza, handlowa lub usługowa niezwiązana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, to nie jest to zabudowa zagrodowa. Z akt administracyjnych sprawy zakończonej wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., II SA/Lu [...] oraz z akt administracyjnych niniejszej sprawy (m.in. k. 135) wynika, że na działkach nr: [...], [...], [...] prowadzona jest działalność gospodarcza, a mianowicie: Usługi Transportowe M. Ł." oraz "[...] [...] G. Ł. (sprzedaż hurtowa owoców i warzyw). Ponadto z powszechnie dostępnej internetowej Bazy Przedsiębiorców Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz z oświadczenia G. Ł. złożonego na rozprawie przed Sądem wynika, że na tych działkach jego ojciec prowadzi firmę zajmującą się usługami transportowymi (jednocześnie G. Ł. zaprzeczył, że sam prowadzi na tych działkach działalność gospodarczą). W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 17 kwietnia 2023 r., znak: [...] uprzednio wydanej w tej sprawie, Kolegium zobowiązało Wójta Gminy Chrzanów do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja stanowi w istocie element zabudowy zagrodowej (s. 7 uzasadnienia decyzji). Organ pierwszej instancji w wykonaniu tych wytycznych wezwał wnioskodawcę G. Ł. do wyjaśnienia funkcji i planowanego sposobu użytkowania placu manewrowego i swoje ustalenia oparł jedynie na tym oświadczeniu, w którym wnioskodawca wskazał, że "plac manewrowy będzie związany z obsługą gospodarstwa rolnego i będzie stanowił uzupełnienie zabudowy zagrodowej, nie jest to inwestycja związana z prowadzoną działalnością gospodarczą" (k. 171 akt adm.). Żadnych innych dowodów organ w tym zakresie nie przeprowadził, nie odnosząc się do wyżej wskazanych danych dotyczących działalności gospodarczej (handlowo-usługowej) prowadzonej na działkach nr [...] oraz [...]. Jest to uchybienie mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sytuacji, jeżeli na nieruchomości jest prowadzona działalność gospodarcza niezwiązana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, to nie można uznać jej za zagrodę w wyżej wskazanym rozumieniu. Nie ma przy tym znaczenia, że na tej nieruchomości prowadzone jest również gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Gdyby przyjąć odmienny tok rozumowania, to należałoby zaakceptować takie sytuacje, w których dla nieruchomości, na których prowadzona jest dowolna działalność gospodarcza (produkcyjna, handlowa, usługowa) o dowolnej skali, należałoby zastosować wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. tylko dlatego, że jest na niej prowadzone również gospodarstwo rolne. Kolejnym uchybieniem, które stanowi samodzielną przesłankę uchylenia decyzji organów obu instancji, jest niedostateczne wyjaśnienie charakteru planowanego przedsięwzięcia. W przepisach prawa nie ma definicji placu manewrowego. Należy zatem oceniać charakter planowanej inwestycji z uwzględnieniem potocznego znaczenia tego terminu w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. W sentencji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 6 listopada 2023 r. organ pierwszej instancji określił rodzaj inwestycji jako plac manewrowy w gospodarstwie rolnym (pkt 2) i wskazał, że "plac nie stanowi parkingu w rozumieniu przepisów odrębnych, tzn. nie jest obiektem przeznaczonym do parkowania pojazdów, służy do manewrowania, stacjonowania sprzętu, maszyn rolniczych i pojazdów w gospodarstwie rolnym" (pkt 3 lit. b/). Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że "działka nr [...] jest powiązana przestrzennie i może być powiązana funkcjonalnie z siedliskiem do celów planowanej inwestycji. Pozwoli na parkowanie maszyn i sprzętu rolniczego wykorzystywanego do obsługi produkcji rolniczej gospodarstwa zlokalizowanego niedaleko siedliska" (s. 3 uzasadnienia decyzji). Skoro zatem, jak wynika z decyzji organów obu instancji, inwestycja ma służyć również do "stacjonowania (parkowania) sprzętu, maszyn rolniczych i pojazdów", to nie jest to w istocie plac manewrowy, ale parking dla pojazdów. Użycie przez organ sformułowania: "stacjonowanie" czy "parkowanie", są przecież synonimami słowa "postój". Ponadto względy racjonalności nakazują przyjąć, że skoro w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] nie ma żadnego budynku czy placu, do którego można byłoby dojechać i na którym ten sprzęt i pojazdy mogłyby stacjonować po "manewrach", to nie sposób uznać go za wyłącznie plac manewrowy (działki nr [...] i [...] znajdują się po drugiej stronie drogi powiatowej). Określenie inwestycji jako "plac manewrowy" w sytuacji, gdy ma on służyć m.in. do stacjonowania pojazdów, zmierza do obejścia przepisów prawa regulujących budowę parkingu. Jeżeli na utwardzonym terenie dochodzi do czasowego postoju pojazdów, to należy go kwalifikować jako plac postojowo-manewrowy. W aktualnym stanie prawnym brak jest również samodzielnej, legalnej definicji "placu postojowo-manewrowego". Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia, aczkolwiek pojęciem tym się posługuje (w załączniku do ustawy Prawo budowlane wymienia place postojowe jako należące do XXII kategorii obiektów budowlanych). W związku z tym należy przyjąć pojęcie placu postojowo-manewrowego występujące w języku potocznym. Posługując się definicją słownikową, należy stwierdzić, że "plac postojowy" oznacza miejsce w którym odbywa się postój, zatrzymanie się na pewien czas, natomiast "plac manewrowy" to miejsce przeznaczone na zwrot lub obrót pojazdów prowadzący do zajęcia zamierzonej pozycji (Wielki Słownik Języka Polskiego PAN Instytut Języka Polskiego PAN/LIBRON, Kraków 2018). Jest to zatem teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do poruszania się po nim środków transportowych oraz ich postoju (por. wyrok NSA z 23 września 2022 r., I GSK 3011/18). Taki teren musi spełniać warunki określone przepisami prawa dla placów postojowych (parkingów). Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a organ odwoławczy – również art. 136 k.p.a., a także naruszenia prawa materialnego poprzez przedwczesne zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji określi w sposób nie budzący wątpliwości rodzaj inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i ponownie, wnikliwie oceni, czy w przypadku działki nr [...] można w istocie zastosować wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., mając na uwadze sformułowane przez Sąd wnioski w tym zakresie (art. 153 p.p.s.a.). W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji.