II SA/Lu 36/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 16 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 6 września 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 22 lipca 2021 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ciotką – A. S., legitymującą się orzeczeniem zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z 6 września 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni jest bratanicą A. S., tym samym nie należy do kręgu osób wyszczególnionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.). Sama okoliczność, że strona sprawuje opiekę nad ciotką nie może stanowić podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że niepełnosprawna A. S. jest osobą samotną, bezdzietną, nie posiada żyjących wstępnych (rodzice zmarli w 2020 r.) ani rodzeństwa, a więc brak jakichkolwiek osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny, a także innych osób, które mogłyby sprawować nad nią opiekę. A. S. z uwagi na stan zdrowia została ubezwłasnowolniona całkowicie, a strona czyni starania o ustanowienie jej opiekunem. Ponadto skarżąca podniosła, że brak podejmowania zatrudnienia przez 4 lata spowodowany jest przesłankami obiektywnymi – podjęciem studiów, urodzeniem dzieci, a ostatecznie koniecznością podjęcia opieki nad A. S.. Po rozpatrzeniu odwołania wspomnianą na wstępie decyzją z 16 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skarżąca nie jest osobą zobowiązaną wobec A. S. do alimentacji, co w świetle obowiązujących przepisów wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium A. S. zarzuciła, że decyzje organów obydwu instancji wydano z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1a u.ś.r. i przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Organy wadliwie przyjęły, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że oczywistym jest, iż skarżąca jest jedyną osobą, jaka może sprawować stałą opiekę nad A. S., gdyż osoby, które mieściłyby się w kręgu wymienionym w art. 128 k.r.o. nie żyją. Stosowana przez organy interpretacja przepisów jest niezgodna z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz standardy ochrony rodziny określone w art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez osoby, które mieściłyby się w kręgu wymienionym w art. 128 k.r.o. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym ciotką. W ocenie organów obydwu instancji przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Należy przypomnieć, że w świetle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Skarżąca jest bratanicą osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, nie należy zatem do kręgu osób, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Bezsporne jest również, że rodzice A. S. nie żyją, jest ona osobą bezdzietną, niezamężną. Biorąc pod uwagę podniesione w skardze argumenty, istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża ustawowy obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Wykładnia językowa powyższych przepisów prowadzi do jednoznacznych wyników: ustawodawca ściśle określił katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, wiążąc go m.in. z ustawowym (a nie moralnym) obowiązkiem alimentacyjnym osoby ubiegającej się o świadczenie z osoba, nad którą ma być sprawowana opieka. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu jak i w toku kolejnych zmian świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki ustawowy obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Skarżąca wskazuje się swej argumentacji, że nie jest właściwe ograniczenie się do językowej wykładni powyższych przepisów i należy ich treść odczytywać przez pryzmat przepisów Konstytucji. Odnosząc się do tych argumentów należy zauważyć, że kwestia zgodności z Konstytucją przepisów ograniczających pod względem podmiotowym prawa do świadczeń z szeroko rozumianej pomocy i opieki społecznej była przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r. (P 23/05, OTK-A 2006/10/151) Trybunał uznał, że art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W wyroku z 18 lipca 2008 r. (P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z kolei w wyroku z 22 lipca 2008 r. (P 41/07, OTK-A 2008/6/109) Trybunał uznał, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Należy podkreślić, że we wszystkich przytoczonych wyrokach Trybunał zakwestionował wyłączenie prawa do świadczenia na rzecz osoby, na której ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny, a zatem w innej sytuacji niż skarżąca w rozpoznawanej sprawie. Podsumowania argumentacji Trybunału dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. (I OPS 5/13). W tezie tej uchwały Sąd wskazał, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Wprawdzie teza uchwały odnosi się do innego świadczenia – świadczenia pielęgnacyjnego, tym niemniej jednak chodzi o tożsamą przesłankę podmiotową, zatem uwagi Sądu mają w pełni zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu uchwały NSA odwołał się do poglądów TK wyrażanych w powoływanym orzecznictwie i wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Wprawdzie przytoczona uchwała dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r. kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale w związku z powiązaniem tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, w ocenie składu orzekającego stanowisko zajęte w tej uchwale znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Do powyższych poglądów nawiązuje aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zdecydowanie dominuje stanowisko wykluczające możliwość tak daleko idącej korekty wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne osobom, na których nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Co więcej, orzecznictwo wyklucza nawet korygowanie wykładni językowej w taki sposób, aby pomijać ustawową kolejność obowiązku alimentacyjnego, określoną w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wbrew jednoznacznej treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. (por. przykładowo: wyroki NSA z 10 grudnia 2020 r., I OSK 1954/20; z 17 grudnia 2020 r., I OSK 1399/20; z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2091/20; z 22 lutego 2021 r., I OSK 2505/20; z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 480/21; z 6 października 2021 r., I OSK 572/21 i I OSK 527/21; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 915/20; z 24 lutego 2021 r., I OSK 2392/20; z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2776/20; z 17 czerwca 2021 r., I OSK 371/21; z 26 sierpnia 2021 r., I OSK 475/21; z 22 października 2021 r., I OSK 712/21; z 26 listopada 2021 r., I OSK 804/21). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy: wobec bezspornego faktu, że skarżąca nie jest osobą, na której ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem ciotki, trzeba stwierdzić, że nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), nie było zatem prawnych możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną ciotką A. S.. W tej sytuacji nie ma żadnego znaczenia bezsporny fakt, że skarżąca sprawuje opiekę nad ciotką, bowiem sprawowanie opieki i wynikająca stąd rezygnacja z wykonywania pracy zawodowej nie jest jedyną przesłanką przyznania świadczenia. Trzeba jeszcze spełnić przesłankę podmiotową, wyrażoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tej przesłanki bezspornie skarżąca nie spełnia. Nie ma także żadnego znaczenia dla sprawy okoliczność, czy żyją inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec A. S.. Skoro skarżąca nie należy do kręgu osób, którym świadczenie może być przyznane, nie może uzyskać prawa do świadczenia, wbrew ustawie, w oparciu o argument, że nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę nad niepełnosprawną ciotką. W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Przepis ten wskazuje, że jednym z podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest opiekun faktyczny dziecka. Nie ma żadnych podstaw, aby rozciągać zastosowanie tego przepisu na skarżącą, sprawującą faktyczną opiekę nad swoją ciotką. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1a u.ś.r., bowiem nawet wartości konstytucyjne, wynikające z powoływanych przez skarżącą przepisów, nie upoważniają do dokonania wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wychodzącej całkowicie poza granice wykładni językowej i prowadzącej de facto do wykładni contra legem, do przyznania świadczenia całkowicie wbrew przesłankom określonym przez ustawodawcę. Zarzuty naruszenia konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony rodziny są chybione ze wskazanych wyżej przyczyn. Nietrafne są wreszcie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż przy przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jedyną relewantną dla sprawy okolicznością pozostaje fakt, że choć skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną ciotka, to bezspornie nie należy do kręgu osób, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Ustalenia w przedmiocie tego, czy istnieją inne osoby zdolne do wykonywania opieki nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, wobec takiego, a nie innego ukształtowania przez ustawodawcę przesłanek podmiotowych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.