II SA/Lu 364/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z 31 marca 2023 r., znak: OI/OP.0143.6.2023.KG w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie z 9 marca 2023 r., znak: D/K-P.0143.2.2023.ES. Wnioskiem z 16 stycznia 2023 r. W. S. (dalej: skarżący) zwrócił się, na podstawie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), do Dyrektora Aresztu Śledczego w L. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii zanonimizowanych dokumentów zawierających odpowiedzi Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L., udzielone na skargi osadzonych dotyczące działalności Aresztu Śledczego w L., rozpatrzone w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r., jako zasadne lub częściowo zasadne. Dyrektor Aresztu Śledczego w L. decyzją z 9 marca 2023 r, znak: D/K-P.0143.2.2023.ES odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na fakt, że jest ona informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie wykonał wezwania organu do wykazania interesu publicznego co do konieczności uzyskania tej informacji. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L., decyzją z 31 marca 2023 r., znak: Ol/IP.0143.6.2023.KG, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z 9 marca 2023 r. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że udostępnienie żądanej informacji wymaga przeanalizowania licznego zbioru dokumentów i wytworzenia nowej informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a jej zakres wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków, co utrudniłoby organowi realizację bieżących zadań służbowych. Udostępnienie żądanej informacji wymaga jej utworzenia na podstawie analizy kilkuset dokumentów około czterystu postępowań skargowych znajdujących się w czternastu teczkach archiwalnych, następnie wyodrębnienia żądanych informacji, przeanalizowania wyodrębnionych akt w celu wyselekcjonowania treści dotyczących żądanej informacji oraz dokonania operacji anonimizacji. W związku z powyższym, utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Wymagane jest zatem przeprowadzenie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, w wyniku czego tworzona jest jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Organ podkreślił, że pomimo wezwania wnioskodawca nie wykazał, że żądana informacja przetworzona jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną; 2) prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 647), poprzez nieskorzystanie przez organy z dostępnych dzienników i w zw. z § 9 ust. 1-7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. poz. 1960) poprzez nieskorzystanie przez organy z dostępu do systemu informatycznego Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności, co pozwoliłoby na wytworzenie żądanej informacji bez konieczności analizy kilkuset postępowań skargowych. Wyrokiem z 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 424/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. W ocenie WSA, organy przedwcześnie uznały, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, jednakże pomimo tego zaistniała inna podstawa do odmowy udostępnienia tej informacji, a mianowicie nadużycie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Sąd wziął pod uwagę m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez skarżącego oraz jego postawę mogącą wskazywać na korzystanie z prawa do informacji publicznej w celach innych niż zakładane przez ustawodawcę, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na pracę organu i wywiódł z tego, że aktywność skarżącego oceniana z perspektywy ostatnich trzech lat, biorąc pod uwagę ilość złożonych przez niego wniosków, ich złożoność, powtarzalność i dzielenie żądań jednoznacznie wskazuje na cel, jakim jest zakłócenie funkcjonowania jednostek penitencjarnych. Dodatkowo WSA wskazał, że jest mu wiadomym z urzędu, że w sprawach, w których organ służby więziennej udzielił informacji analogicznej, jak żądana na gruncie niniejszej sprawy, skarżący sporządzał kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie mu tych samych dokumentów, co poprzednio, ale "stosownie zanonimizowanych", twierdząc, że przesłane mu uprzednio dokumenty zanonimizowano nieprawidłowo, tj. zbyt obszernie. Dodatkowo ilość złożonych przez skarżącego skarg (około 300) na organy jednostek penitencjarnych, w których przebywał, w zestawieniu z treścią i ilością wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności tych jednostek, w tym z treścią wniosku złożonego na gruncie niniejszej sprawy, prowadzi do wniosku, że skarżący w istocie składa wnioski w swoim własnym, indywidualnym interesie. W związku z tym takie postępowanie skarżącego stanowi w ocenie sądu niewątpliwie wypaczenie instytucji dostępu do informacji publicznej, gdyż uprawnienia obywatelskie wynikające z Konstytucji nie powinny być wykładane w sposób sprzeczny z wyżej wskazanymi celami, jakimi mają służyć. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący i wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z 31 marca 2023 r. oraz decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z 9 marca 2023 r. Wyrokiem z 28 maja 2025 r. r., sygn. akt III OSK 2838/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd I instancji naruszył art. 133 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie uwzględnił standardów sądowej kontroli decyzji administracyjnych, zastępując organ w rozstrzygnięciu końcowym sprawy oraz przyjmując do orzekania stan inny niż odtworzony przez organ w zaskarżonej decyzji. NSA wskazał, że pomimo, że w zaskarżonej decyzji przyjęto, że żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja publicznej jest informacją przetworzoną, sąd I instancji stanął na stanowisku, że działania skarżącego są przejawem nadużycia prawa do informacji publicznej. Sąd nie ocenił zatem zaskarżonej decyzji na podstawie zebranego przez organ materiału dowodowego i dokonanej na jego podstawie oceny stanu faktycznego, lecz dokonał własnych ustaleń w tym zakresie i na ich podstawie sformułował własną ocenę. NSA podkreślił, że strona formułując zarzuty pod adresem decyzji organu odwoławczego odnosiła się do dokonanych ustaleń faktycznych poczynionych przez obydwa organy, jak również przyjętej przez nich podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Na wstępie wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd jest zatem związany stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z 28 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 2838/23. Sprawy dotyczące żądań udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, co do skarg osadzonych dotyczących działalności różnych jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, były już przedmiotem licznych rozstrzygnięć sądów administracyjnych (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 473/23 oraz II SA/Lu 474/23). Przyjęte we wskazanych wyżej wyrokach stanowisko pozostaje aktualne i jako w pełni trafne zasługuje na uwzględnienie również w rozpoznawanej sprawie. W sprawie nie ma wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego w L. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Areszty śledcze i zakłady karne są jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej - art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm.), a więc są podmiotami prawa publicznego. Zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej. Dyrektor zakładu karnego jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne, zobowiązanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, mających przy tym cechy informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Poza sporem pozostaje również, że informacja co do ilości skarg osadzonych dotyczących działalności Aresztu Śledczego w L., uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L., stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeśli nie pochodzą wprost od nich (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3117/19). W związku z powyższym informację publiczną stanowi liczba, jak i treść rozstrzygnięć podjętych przez organ Służby Więziennej na skutek skarg osadzonych. Stanowią one bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Rozstrzyganie o zasadności skarg osadzonych stanowi uprawnienie organu administracji publicznej, będąc urzędową informacją o sposobie załatwienia sprawy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. oraz dokument urzędowy zawierający w swej treści rozstrzygnięcie - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy żądanie skarżącego odnosiło się do informacji przetworzonej, w przypadku której dostęp jest ograniczony poprzez konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez "informację przetworzoną" należy rozumieć informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. np. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14). Informacja publiczna przetworzona może być zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (wyroki NSA: z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15). Może także obejmować dane publiczne, które pozostają w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, lecz wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. np. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12). Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o zbliżonej konfiguracji podmiotowej i przedmiotowej (zob. wyrok z 28 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 239/24), że w każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że w okresie dotyczącym żądania skarżącego obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 151, poz. 1467) Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia, ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Natomiast według ust. 4 tego paragrafu, wzór dziennika, o którym mowa w ust. 2, określa załącznik do rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z ust. 6, dzienniki i skorowidze mogą być prowadzone w formie elektronicznej. Według wzoru dziennika skarg, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w rubryce 14 wpisuje się sposób załatwienia skargi (wniosku). Oznacza to, że de facto analiza skarg uwzględnionych może odbyć się poprzez weryfikację danych zawartych w rubryce 14 dziennika i jakkolwiek nie ma w jej treści informacji, których żąda skarżący, jednak na podstawie dokonanych tam zapisów w sposób prosty można ustalić, w których sprawach skargi osadzonych zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne oraz ile było takich spraw. Ustalenie liczby skarg uwzględnionych w całości lub w części, pozwoliłoby na dokonanie oceny, czy z uwagi na obszerność takiego zbioru, jego analiza będzie wiązała się z przetworzeniem informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano natomiast, ile zasadnych lub częściowo zasadnych skarg osadzonych było we wskazanym we wniosku okresie. Organy podkreśliły jedynie, że udostępnienie żądanej informacji wymaga jej utworzenia na podstawie analizy kilkuset dokumentów około czterystu postępowań skargowych znajdujących się w czternastu teczkach archiwalnych. Takie uzasadnienie nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Bez wskazania, ile takich skarg było, nie można stwierdzić, czy udostępnienie tej informacji, wymagało podjęcia przez organy ponadstandardowego nakładu pracy, zaangażowania dodatkowych sił i środków, a więc przetworzenia. Trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się zazwyczaj z przygotowaniem informacji publicznej nie mogą natomiast stanowić podstawy do odmowy jej udzielenia, w szczególności, jeżeli nie wiążą się z wyjątkowo dużym nakładem pracy. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że zakwalifikowanie objętych wnioskiem informacji jako informacji przetworzonej nie było uzasadnione w sposób poddający się weryfikacji. Co najmniej przedwczesne było więc wzywanie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a w konsekwencji wadliwe było wydanie decyzji odmownej z powodu niewykazania takiego interesu. Powyższe uchybienia świadczą o wydaniu rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, należało uchylić również i tę decyzję (art. 135 p.p.s.a.). Uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji wymaga ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z 16 stycznia 2023 r., z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej. Organ powinien w oparciu o posiadane dane ustalić liczbę skarg osadzonych, które zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne i w zależności od rezultatu postępowania wyjaśniającego udzielić odpowiedzi na wniosek bądź wydać stosowną decyzję. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.