II SA/Lu 368/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. spraw ze skarg J. O. i M. O. oraz J. Z. i A. Z. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 maja 2025 r. znak: IF-I.7821.5.2025.HP w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 15 maja 2025 r., znak: IF-I.7821.5.2025.HP utrzymał w mocy decyzję Starosty Łukowskiego z dnia 4 lutego 2025 r., nr 1176/2024, znak: B.6740.7.ZRID.2024.EM, w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej w miejscowości K. [obręb geodezyjny S.] od km 0+003,50 do km 0+983,50". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następująco stan sprawy: W dniu 4 lutego 2025 r. Starosta Łukowski, po rozpatrzeniu wniosku Wójta G. Ł. (dalej także jako "inwestor"), wydał ww. decyzję o udzieleniu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa"). Odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli: A. i J. małż. Z. oraz J. i M. małż. O. (dalej także jako "skarżący"). A. i J. małż. Z. są właścicielami objętych inwestycją działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym S., z których mocą zaskarżonej decyzji, w wyniku zatwierdzenia podziału ww. działek, wydzielono odpowiednio działki nr ewid. [...] i [...], które przeszły na własność Gminy M., jako przeznaczone pod pas drogowy budowanej drogi. Z kolei J. i M. małż. O. są właścicielami objętych inwestycją działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym S., z których mocą zaskarżonej decyzji, w wyniku zatwierdzenia podziału ww. działek, wydzielono odpowiednio działki nr ewid. [...] i [...], które również przeszły na własność Gminy M., jako przeznaczone pod pas drogowy budowanej drogi. A. i J. małż. Z. w treści złożonego odwołania zakwestionowali zatwierdzone decyzją organu pierwszej instancji rozwiązania techniczne budowanej drogi w obrębie ich nieruchomości. Ponadto zarzucili, że zatwierdzony podział należących do nich działek koliduje z istniejącym zjazdem i pozbawia ich nieruchomość dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżących, wyznaczona w obrębie skrzyżowania lokalizacja zjazdu na ich posesję oraz planowane usytuowanie słupa energetycznego na przejętej części działki nr [...], są rozwiązaniami niewłaściwymi, albowiem powodują pogorszenie widoczności, a w konsekwencji zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o zmianę decyzji Starosty łukowskiego poprzez doprowadzenie jej – w zakresie dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej – do stanu zgodnego z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej jako "Pr.bud.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). J. i M. małż. O. w złożonym odwołaniu zarzucili Staroście Łukowskiemu wydanie decyzji bez właściwej analizy inwestowanego terenu oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. W szczególności zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a w związku z art 11c specustawy drogowej poprzez uznanie, że realizacja celu publicznego, jakim jest budowa drogi, w kształcie przyjętym decyzją, uzasadnia ingerencję w działki prywatne. W ocenie skarżących, decyzja organu pierwszej instancji narusza także przepisy art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie ich słusznego interesu i przyjęcie, że częściowe wywłaszczenie działek nr [...] i nr [...] oraz zmiana usytuowania linii zabudowy na tych działkach jest uzasadniona realizacją celu publicznego. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji pogwałcił też przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż naruszył prawo własności, mimo że zaspokojenie potrzeby budowy drogi mogło być realizowane bez konieczności częściowego wywłaszczenia ich nieruchomości. Świadczy to o braku zachowania zasady proporcji między interesem publicznym i prywatnym. Dodatkowo małż [...] podnieśli, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję bez należytego zbadania wniosku i złożonej dokumentacji, co skutkowało naruszeniem art. 107 k.p.a. W ich ocenie wniosek G. Ł. przekraczał przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w załączonym do wniosku projekcie budowlanym poprowadzono drogę w sposób nieracjonalny, pomijając fakt, iż po przeciwnej stronie działek nr [...] i nr [...] są grunty rolne, w które ingerencja nie powodowałaby ustalenia linii zabudowy na działkach o istniejącej zabudowie. Skarżący przedstawili rozwiązania techniczne dla budowanej drogi, które w ich opinii byłyby korzystniejsze pod względem technicznym i prawnym. Stwierdzili, że w trakcie postępowania organ pierwszej instancji powinien był, na mocy art. 35 Pr.bud., zobowiązać inwestora do zmiany rozwiązań technicznych, a w konsekwencji do zmiany pierwotnego projektu przebiegu drogi. Rozpatrując odwołania Wojewoda Lubelski nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji złożył Wójt G. Ł., będący zarządcą przedmiotowej drogi. Do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor przedstawił także wymagany przepisem art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany (branża drogowa i elektryczna) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zatem wyegzekwował od inwestora spełnienie wymogów z art. 11b ust 1 i art. 11d specustawy drogowej, dotyczących zakresu i zawartości wniosku o wydanie decyzji. Przedsięwzięcie obejmuje budowę drogi gminnej klasy D (dojazdowa) długości ok. 980,00 m. Drogę zaprojektowano w jednojezdniowym przekroju dla ruchu dwukierunkowego. Przewidziano wykonanie jezdni o nawierzchni bitumicznej o szerokości ok. 5,5 m i spadku daszkowym, budowę poboczy gruntowych ulepszonych kruszywem o szerokości 0,75 m, budowę zjazdów na przyległe posesje oraz usunięcie kolizji z siecią energetyczną. Inwestycja obejmuje wycinkę drzew i krzewów kolidujących z zakresem robót, uporządkowanie i ukształtowanie terenu pasa drogowego oraz wykonanie elementów organizacji i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Realizacja inwestycji nie spowoduje dużych zmian w sposobie zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów budowlanych. Celem inwestycji jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego i dostępności do przyległej zabudowy. Pas drogowy zaprojektowano zgodnie z wymogami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Organ pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, pismem z dnia 13 grudnia 2024 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń i stronach internetowych (bip) Urzędu G. Ł. i Starostwa Powiatowego w Ł., a także w prasie lokalnej – Tygodnik S., wydanie z dnia 27 grudnia 2024 r. W zawiadomieniu i obwieszczeniu wskazano nieruchomości objęte wnioskiem oraz zawarto informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. W trakcie prowadzonego postępowania do organu pierwszej instancji wpływały wystąpienia stron postępowania, w tym skarżących. Małż. Z. w złożonym wystąpieniu wyrazili brak akceptacji dla budowy drogi oraz zaproponowali alternatywne rozwiązania techniczne dla procedowanego przedsięwzięcia. Z kolei małż [...], jak i pozostałe strony, zgłaszali zastrzeżenia co do procedur specustawy drogowej. Do zgłoszonych postulatów organ pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uznając, że zebrany materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Starosta Łukowski decyzją z dnia 4 lutego 2024 r. udzielił wnioskowanego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z wnioskiem inwestora decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym określa wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i ustalenia związane z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W decyzji odniesiono się także do warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto w decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, które przedstawiono na mapach w skali 1:500. Decyzja rozstrzyga także o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz określa, że wydzielone działki staną się z mocy prawa własnością G. Ł.. Dokumentację związaną z podziałem nieruchomości - mapy podziałowe, przyjęto w dniu 22 sierpnia 2024 r. pod numerem [...] i w dniu 7 listopada 2024 r. pod numerem [...] do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...]. Mapy podziałowe stanowią załączniki zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, decyzję o zezwoleniu doręczono wnioskodawcy. Pozostałe strony zawiadomiono o jej wydaniu w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Ł. i G. Ł., a także w prasie lokalnej – Tygodnik S., wydanie z dnia 12 lutego 2025 r. Organ odwoławczy wskazał, że po analizie akt pismem z dnia 20 marca 2025 r. wystąpił do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wójt G. Ł. do zarzutów tych odniósł się w piśmie z dnia 26 marca 2025 r. wyjaśniając, że podjęcie działań zmierzających do budowy przedmiotowej drogi wynika ze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wyznaczono nowe tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Projektowana droga zapewni dogodną obsługę komunikacyjną dla nowej, a także już istniejącej zabudowy. Inwestor podkreślił, że budowa drogi stanowi zaspokojenie potrzeb większości mieszkańców. Inwestycja uzyskała dofinansowanie ze środków Funduszu Rozwoju Dróg. Wskazując na powyższe, inwestor stwierdził, że nie zachodzi możliwość zmiany zaprojektowanych rozwiązań technicznych przedsięwzięcia. Badając przebieg postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, Wojewoda Lubelski nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, Starosta Łukowski prowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył kompletny materiał dowodowy. Wniosek inwestora był prawidłowy i zawierał właściwe załączniki wymagane przepisami specustawy drogowej. Starosta Ś. należycie uznał całość materiału za wystarczający do wydania skarżonego orzeczenia. W ocenie organu drugiej instancji, zarzuty odwołania są nietrafne oraz wyrażają subiektywne oczekiwania strony w stosunku do kształtu inwestycji. Wojewoda zaakceptował zatwierdzone zaskarżoną decyzją rozwiązania techniczne inwestycji, jako zgodne z obowiązującym prawem. Podkreślił, że projektanci, zgodnie z przepisami Pr.bud., złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z wymogami ustawowymi oraz normami i przepisami techniczno-budowlanymi, w tym dotyczącymi dróg publicznych. Organy orzekające nie miały podstaw wprowadzania zmian i uwzględniania sugestii Skarżących o modyfikację rozwiązań projektowych. Przedsięwzięcie podlegało właściwym uzgodnieniom. Na etapie projektowania inwestycji uwzględniono uwarunkowania społeczne i terenowe mające wpływ na kształt przyjętych rozwiązań. Realizacja inwestycji oraz konieczność spełnienia wymogów techniczno-projektowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczestników ruchu, wymagała ingerencji w działki prywatne. W ocenie Wojewody, wyjaśnienia Wójta G. Ł. zawarte w piśmie z dnia 26 marca 2025 r. stanowią adekwatną odpowiedź na zarzuty odwołania. Wojewoda podniósł, że organy prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosownie do art. 11e specustawy drogowej, nie mają możliwości uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej przy udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycję drogową stosuje się odpowiednio przepisy Pr.bud. Z treści przepisów art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Pr.bud. wynika zaś, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych przepisami organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Za przyjęte rozwiązania odpowiada wyłącznie inwestor i to inwestor decyduje o zakresie wniosku i technicznych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Tym samym organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji nie mógł uwzględnić postulatów małż. [...] w zakresie zamiennych rozwiązań technicznych dla budowanej drogi. Organ odwoławczy zaznaczył, że dla projektowanej drogi przewidziano pobocze o szerokości 0,75 m, gruntowe ulepszone kruszywem, a jeśli chodzi o brak zaprojektowania kanału technologicznego w pasie drogowym, to do wniosku o wydanie decyzji Wójt G. Ł. załączył oświadczenie o braku konieczności jego budowy, gdyż wypełnione zostały warunki zawarte w przepisach art. 39 ust. 6 i art. 39 ust. 6ba pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251, aktualny t.j. - Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej jako "u.d.p."). W ocenie Wojewody, skarżący niesłusznie też zarzucili organowi pierwszej instancji brak wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku o pozytywną opinii geometrii projektowanej drogi. Wezwanie o przedstawienie opinii geometrii drogi w oparciu o przepis art 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251) i § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywaniem nadzoru nad tym zarządzaniem (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 784), stanowi bowiem element postępowania związanego z wykonywaniem zadań starosty, jako organu zarządzającego ruchem i nie może być łączone z postępowaniem starosty, jako organu architektoniczno-budowlanego. Z przepisów specustawy drogowej i przepisów Pr.bud. nie wynika, że geometria drogi ma być przedmiotem orzekania w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W odpowiedzi na zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez inwestora przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewoda powołał się na przepis art. 11i ust. 2 specustawy drogowej oraz stwierdził, że zmiany obejmujące możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących będą przedmiotem dalszego postępowania administracyjnego związanego z wprowadzeniem wybudowanej drogi do planu zagospodarowania przestrzennego terenu inwestycji. Organ odwoławczy nie podzielił także obaw małż. [...] co do prawidłowości rozwiązań technicznych. Ponownie podkreślił, że rozwiązania projektowe opracował zespół posiadający wymagane uprawnienia budowlane. Sprawa przestawienia ogrodzenia posesji dotyczy zaś ustaleń związanych z udostępnieniem nieruchomości w celu prowadzenia robót i wynikającym z tego zakresem prac, co wpłynie na wysokość naliczonego odszkodowania. W ocenie organu drugiej instancji, zakres rozstrzygnięć zaskarżonej decyzji nie narusza interesu prawnego skarżących w sposób niezgodny z prawem. Wojewoda wyjaśnił, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Taki właśnie charakter ma specustawa drogowa, na mocy której organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za słusznym odszkodowaniem naliczanym w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego, Starosta Ł. nie naruszył przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera należyte uzasadnienie, a strony były wyczerpująco informowane w trakcie postępowania o okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. J. i M. małż. O. (reprezentowani przez adwokata) oraz A. i J. małż. Z. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Wojewody Lubelskiego. Skarga małż O. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 368/25, natomiast skarga małż. Z. - pod sygnatura II SA/Lu 369/25. W skardze małż. O. sformułowano następujące zarzuty wobec zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej oraz art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżących i przyjęcie, że częściowe wywłaszczenie działek gruntu nr [...] i nr [...] oraz zmiana linii zabudowy na wskazanych działkach, było uzasadnione realizacją celu publicznego, podczas gdy tak nie jest; 2. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie konstytucyjnej ochrony prawa własności i pominięcie kwestii tego, iż zaspokojenie konkretnej potrzeby w postaci budowy drogi gminnej może być zrealizowane bez częściowego wywłaszczenia skarżących z działek gruntu nr [...] i [...]. Wydanie zatem takiego zezwolenia bez rozważenia, czy zebrany materiał dowodowy wskazuje na zachowanie proporcji między interesem publicznym a interesem prywatnym. Ponadto organ nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania pełnego materiału dowodowego. Nie przeanalizowano rzetelnie alternatywnych przebiegów drogi i nie odniesiono się szczegółowo do zarzutów skarżących dotyczących technicznych błędów w projekcie; 3. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób nieuwzględniający słusznego interesu strony -właścicieli nieruchomości. Organy nie odniosły się adekwatnie do argumentów dotyczących ochrony dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości; 4. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, bowiem zaskarżona decyzja wskazuje, że argumenty skarżących były traktowane jedynie formalnie, a ich realny wpływ na przebieg inwestycji został zignorowany; 5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - wymogów uzasadnienia decyzji, ponieważ uzasadnienie decyzji Wojewody nie zawiera pogłębionej analizy zarzutów skarżących ani logicznego wyjaśnienia przyjęcia stanowiska organu. Ograniczono się do potwierdzenia poprawności formalnej decyzji pierwszej instancji, bez samodzielnej oceny; 6. naruszenie art. 11f ust. 1 i 3 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organy obu instancji błędnie, iż projekt spełnia wymogi ustawy, mimo że nie wskazano należycie granic pasa drogowego oraz ingerencji w nieruchomości prywatne. Brakuje proporcji między interesem publicznym a ochroną własności prywatnej; 7. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 i art. 11c specustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż zaniechano dokonania oceny ważności interesów (tzw. ważenie interesów). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Łukowskiego z dnia 4 lutego 2025 r. Ponadto wnieśli o zasądzenie od organu drugiej instancji kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z kolei małż. Z. w złożonej skardze wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji, jako wydanej w sprzeczności do przepisów Pr.bud. i r.w.t. w zakresie, w jakim wynika z nich, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz do wymagań ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych, które zostały pominięte przez inwestora dla istniejącej zabudowy. Skarżący zażądali ponadto doprecyzowania sposobu korzystania z wjazdu objętego wywłaszczeniem, celem uniknięcia egzekucji i zapewnienia mieszkańcom i członkom rodziny potrzeb bytowych względem istniejącej zabudowy mieszkalnej z furtką i bramą ogrodzenia stanowiącej dojazd do posesji. Nadto zażądali "wskazania imiennego odpowiedzialności, wytyczenia geodezyjnego nowej granicy lub zwrotu rzeczywistych kosztów na odbudowę likwidowanej części ogrodzenia z urządzeniami sterowania bramą na wydzielanej działce". Skarżący podtrzymali tez wniosek o zmianę lokalizacji lub zaniechanie zabudowy stupa energetycznego powodującego ograniczenie widoczności i zagrożenie bezpieczeństwa. Zwrócili się o zasądzenie kosztów postępowania oraz zobowiązanie Wojewody do przedłożenia pełnej dokumentacji dotyczącej ich sprawy, a znajdującej się w dyspozycji tego organu. W ocenie skarżących, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, w związku ze wskazana kolizja, powinny być prowadzone konsultacje i negocjacje co do sposobu rozstrzygnięcia i wypracowane formalne uregulowania. Odpowiadając na skargi Wojewoda Lubelski wniósł o ich oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi J. i M. małż. O. (II SA/Lu 368/25) ze sprawą ze skargi J. i A. małż. Z. (II SA/Lu 369/25) i prowadzić obie te sprawy pod sygnaturą akt II SA/Lu 368/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada bowiem prawu. Istotą ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawy drogowej) jest wprowadzenie szeregu rozwiązań, które mają uprościć i przyśpieszyć postępowanie w sprawie lokalizacji i budowy dróg publicznych. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywa zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Decyzja taka łączy w sobie szereg rozstrzygnięć związanych z lokalizacją zamierzenia, zatwierdzeniem projektu budowlanego, ale również wywłaszczeniem nieruchomości niezbędnych do osiągnięcia zamierzonego celu. Co istotne, przepisy tej ustawy mogą znaleźć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich rodzajów dróg publicznych, a wybór trybu postępowania (zastosowanie specustawy drogowej) zależy w istocie do zarządcy drogi (inwestora). Inicjując postępowanie w tym trybie inwestor zobowiązany był spełnić warunki szczegółowo i enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 specustawy drogowej, w tym przedłożyć wraz z wnioskiem m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów. Analiza akt niniejszej sprawy pozwala na zaaprobowanie stanowiska organów, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z powyższych przepisów. Przede wszystkim inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany sporządzone przez uprawnione do tego podmioty. Nadto załączył do wniosku wymagane mapy (art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej), opinie (art. 11d ust. 8 specustawy drogowej) oraz analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (art. 11d ust. 1 pkt 2). Wniosek inwestora zawierał także elementy wskazane w art. 11d ust. 1 pkt 1 i 3 specustawy drogowej, tj. określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz G. Ł., określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (w dokumencie tym określono zakres niezbędnej przebudowy odcinka sieci elektroenergetycznej przebiegającego w sąsiedztwie nieruchomości skarżących). Bezzasadne są wobec tego zarzuty skargi małż. [...], kwestionujące prawidłowość dokonanej przez organy weryfikacji kompletności dokumentacji projektowej. Złożona przez inwestora dokumentacja nie obejmowała wprawdzie wymienionego w skardze audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednak dokument ten – wbrew twierdzeniu skarżących – nie był w niniejszej sprawie wymagany. Jak bowiem wynika z treści art. 11d ust. 7a i 7aa specustawy drogowej, wyniki audytu bezpieczeństwa drogowego, o którym mowa w mowa w art. w art. 24l ust. 1 u.d.p., wymagane są w przypadku budowy drogi lub jej odcinka, o których mowa w 24ga ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p., tj.: dróg lub ich odcinków w transeuropejskiej sieci drogowej oraz autostrad i dróg ekspresowych lub ich odcinków poza transeuropejską siecią drogową, ewentualnie w przypadku budowy drogi krajowej lub jej odcinka innych niż wymienione w art. 24ga ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. albo drogi wojewódzkiej lub jej odcinka. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy obejmuje budowę drogi gminnej, a zatem drogi, która nie należy do ww. kategorii dróg, dla których niezbędne są wyniki audytu bezpieczeństwa drogowego. Wydana w oparciu o przedłożoną przez inwestora dokumentację decyzja Starosty [...] z dnia 4 lutego 2025 r. spełnia z kolei wymogi określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W szczególności zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością G. Ł. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, jak również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zastrzeżeń Sądu nie budzi też przebieg postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy pod tym kątem w szczególności wskazuje na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., podniesionego w skardze małż. O.. Starosta Ł. poinformował strony o wszczętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wysyłając zawiadomienia do wnioskodawcy i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych projektem budowlanym. Pozostałe strony postępowania zostały natomiast poinformowane w drodze obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Urzędu G. Ł. i Starostwa Powiatowego w Ł., a także na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków, z czego skorzystali skarżący. Do złożonych uwag co do przebiegu inwestycji i przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, organ pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji, słusznie wskazując, że w jego kompetencjach nie mieści się ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, a jedynie weryfikacja projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z prawem. Do zastrzeżeń skarżących co do planowanego przebiegu drogi na etapie postępowania odwoławczego – w wykonaniu wezwania Wojewody Lubelskiego – odniósł się także inwestor, który w piśmie z dnia 26 marca 2025 r. wyjaśnił, że lokalizacja projektowanej drogi uwarunkowana jest dokonanymi zmianami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, polegającymi na wyznaczeniu nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, zaś inwestycja ma służyć zapewnieniu dogodnej obsługi komunikacyjnej dla nowej oraz już istniejącej zabudowy. W kontekście powyższych wyjaśnień inwestora oraz zarzutów skarżących dotyczących braku rozważenia zmiany przebiegu planowanej drogi, podzielić należy stanowisko organów obu instancji, iż w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ administracji jest związany wnioskiem zarządcy drogi. Dlatego też określone w takiej decyzji dane w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, muszą być zgodne z żądaniami inwestora. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3149/20, w świetle specustawy drogowej organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności i celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do kompetencji organu należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami specustawy drogowej i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W zasadzie niedopuszczalna jest natomiast ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. To bowiem inwestor dokonuje wyboru rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. także wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 339/13; z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14). Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje zatem jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a specustawy drogowej, organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, co z kolei wprost wynika z art. 11e specustawy drogowej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10). W związku z powyższym, jako zasadne ocenić należy stanowisko Wojewody Lubelskiego, iż zarzuty skarżących dotyczące braku uwzględnienia przez inwestora ich oczekiwań co do przebiegu planowanej drogi, nie stanowiły wystarczającej podstawy do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie były też uprawnione do żądania od inwestora zmiany przedstawionej koncepcji budowy drogi, ani tym bardziej do dokonania takich zmian we własnym zakresie Jak już wskazano, to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych, w jego ocenie, rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują przy tym inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Organy wydające zezwolenie są zaś uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. W niniejszej sprawie kwestionowane przez skarżących rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym nie naruszają prawa. Uzasadnionych podstaw nie znajduje w szczególności zarzut skargi małż. Z., jakoby realizacja inwestycji zgodnie z przedstawionym przez inwestora projektem prowadziła do pozbawienia ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Projekt uwzględnia bowiem lokalizację zjazdu na teren działki nr [...] (tj. nieruchomości wydzielonej z działki nr [...], które nie jest objęta wywłaszczeniem pod pas drogowy) od strony drogi powiatowej nr 1313L (działki nr [...]). Zjazd te został wyznaczony w miejscu dotychczas istniejącego zjazdu, a zatem rozwiązanie to uwzględnia aktualny sposób obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżących oraz stan jej zagospodarowania. Projekt zagospodarowania terenu uwzględnia także konieczność dokonania zmiany lokalizacji słupa energetycznego znajdującego się w obrębie zaprojektowanego skrzyżowania planowanej drogi gminnej z istniejącą drogą powiatową. W tym zakresie inwestor przewidział przebudowę odcinka sieci energetycznej i wyznaczenie nowych stanowisk słupowych. Jakkolwiek jedno z tych stanowisk zostało wyznaczone w bliższym sąsiedztwie zjazdu na posesję małż. Z., to jednak nie sposób uznać, by z owym zjazdem w jakikolwiek sposób kolidowało. Wyznaczając nową lokalizację spornego słupa energetycznego projektant zachował ponadto niezbędną z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego odległość od krawędzi jezdni. Wbrew zarzutom małż O., w sprawie nie doszło do ingerencji w prawo własności skarżących w sposób niezgodny z prawem. Jak prawidłowo wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, choć niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w art. 21 ust. 1, to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 704/09; z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14,). Brak jest zatem w rozpoznawanej sprawie podstaw, by zarzucić organom nieprawidłowe wyważenie prywatnego interesu skarżących z interesem publicznym, a w konsekwencji nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżących. Organy obu instancji nie naruszyły też pozostałych, wskazywanych w skardze małż [...] przepisów prawa procesowego. Podjęte w sprawie decyzje poprzedzone zostały rzetelnym i kompleksowym zgromadzeniem materiału dowodowego oraz podaniem go należytej ocenie, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nadto organy wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć w wystarczający sposób realizując zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności prawidłowo organy wyjaśniły, iż przebieg inwestycji oraz rozwiązania techniczno-wykonawcze przewidziane w przedstawionym przez inwestora projekcie nie naruszają prawa, a wobec tego – pomimo, iż przewidują ingerencję w prawo własności skarżących – nie mogły być przez organy zakwestionowane. Z tych względów skargi, jako bezzasadne, podlegały oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.