II SA/Lu 374/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. w sprawie ze skargi H. B. na decyzję P. D. S..A.. O. w L. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji P. D. S..A.. O. w L. z dnia [...] r. [...]; II. zasądza od P. D. S..A.. O. w L. na rzecz skarżącej H. B. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 11 kwietnia 2019 r. do [...] S.A. Oddział L. (dalej także jako: Spółka) wpłynął wniosek H. B. (dalej jako: skarżąca) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w sprawie "umożliwienia [...] wglądu do dokumentacji na podstawie której na mojej działce w 1998 r. zostały wybudowane urządzenia elektroenergetyczne w postaci linii napowietrznej średniego napięcia", w zakresie dokumentów technicznych i eksploatacyjnych, w związku z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na terenie nieruchomości, oznaczonej jako działka gruntu nr ew. 85, położonej w miejscowości N. O., gm. S.. Pismem z 24 kwietnia 2019 r. Spółka poinformowała skarżącą, że na podstawie analizy archiwalnej dokumentacji dotyczącej budowy urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej ustaliła, iż wskazane w piśmie urządzenia elektroenergetyczne w postaci linii napowietrznej średniego napięcia, wybudowane zostały w roku 1998, zgodnie z wymaganą wówczas dokumentacją techniczną i prawną, w tym na podstawie decyzji administracyjnych, m.in. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z września 1994 r. (dzień nieczytelny), znak: [...]/94, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzielającej pozwolenia na budowę z 5 grudnia 1994 r., znak: [...], wskazania lokalizacyjne z grudnia 1993 r. (dzień nieczytelny), znak: [...]/93. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że powyższe decyzje mogą zostać jej udostępnione w siedzibie Spółki, w uprzednio umówionym terminie. Ponadto, w tym samym dniu Spółka wydała decyzję znak: [...], którą odmówiła skarżącej udostępnienia żądanych informacji publicznych, w zakresie dokumentów technicznych i eksploatacyjnych, w związku z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na terenie opisanej wyżej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to uzasadniono stwierdzeniem, że informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która jest z mocy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.) wyłączona od obowiązku udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzją z 17 maja 2019 r., znak: L.dz. [...], wydaną po rozpoznaniu złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka utrzymała w mocy ww. decyzję własną z 24 kwietnia 2019 r. Spółka podkreśliła, że informację, których żąda skarżąca, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy energetycznego. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezesa Zarządu Spółki z 15 października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy [...] w stosunku do żądanych dokumentów i informacji, Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorcy i podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. Stąd należy uznać, iż została zamanifestowana wola Spółki do utajnienia danych informacji. Żądane dokumenty, są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Dlatego należy uznać, iż żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm.; dalej jako: u.z.n.k.), która utożsamiana jest z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę. Nadto, zdaniem Spółki, tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorcy w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na fakt znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla państwa, tj. wobec okoliczności, że Spółka objęta jest treścią rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję skarżąca, wnosząc o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, zarzuciła Spółce naruszenie przepisów - art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. i art. 9c ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.; u.p.e.), poprzez niezastosowanie i odmowę udostępnienia informacji żądanych w piśmie z 9 kwietnia 2019 r.; - art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1-2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że dostęp do informacji publicznej we wskazanym przez skarżącą zakresie podlega ograniczeniu, podczas gdy brak jest ku temu podstaw; - art. 11 ust. 4 u.z.n.k., poprzez błędną wykładnię i błędne uznanie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jedynie o tyle, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która dotknięta jest wadą nieważności. Zaskarżoną decyzją Spółka utrzymała w mocy decyzję odmawiająca udostępnienia żądanych przez skarżącą dokumentów technicznych i eksploatacyjnych, na podstawie których na działce nr ew. 85, położonej w miejscowości N. O., gm. S., wybudowane zostały w 1998 r. urządzenia elektroenergetyczne w postaci linii napowietrznej średniego napięcia. Spółka stwierdziła bowiem, że jakkolwiek, co do zasady, dokumenty te stanowią informację publiczną, to w niniejszej sprawie nie mogą zostać udostępnione w trybie przepisów u.d.i.p., gdyż są chronione jako tajemnica przedsiębiorstwa, w myśl art. 5 ust. 2 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do podmiotów wykonujących zadania publiczne w powyższym rozumieniu zalicza się m.in. przedsiębiorstwa energetyczne i ich wyodrębnione jednostki organizacyjne (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, z 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, z 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2436/13 oraz z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2874/13). W konsekwencji określone informacje związane z wykonywaniem takich zadań przez przedsiębiorstwa energetyczne, w tym informacje (zwłaszcza decyzje administracyjne) dotyczące lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na określonej działce, co do zasady, są uznawane za informacje publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. (zob. wyroki NSA: z 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2753/13, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/13, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13 oraz z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14). Z faktu, że Spółka wykonuje zadania publiczne nie wynika automatycznie, że jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Aby taki obowiązek powstał trzeba w warunkach konkretnej sprawy ustalić, że żądana przez dany podmiot informacja ma charakter informacji publicznej. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że treść przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w pełni uzasadnia stanowisko co do tego, że osoba domagająca się dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu takiej informacji (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Osoba taka nie musi również wskazywać celu, dla realizacji którego żąda udzielenie informacji publicznej. Stwierdzenie to należy opatrzyć ważkim zastrzeżeniem, a mianowicie należy zauważyć, że wskazany przez wnioskującego cel, któremu ma służyć udostępnienie informacji publicznej, może mieć istotne znaczenie dla oceny prawa do informacji publicznej o tyle, o ile z twierdzeń wnioskującego wynikać będzie, że udzielenie informacji nie będzie służyć szeroko rozumianej społecznej kontroli władzy publicznej, lecz wyłącznie partykularnym i czysto prywatnym interesom samego wnioskodawcy. Celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje społeczna kontrola władzy publicznej, w związku z czym ustawa ta nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Jeżeli więc dana informacja żądana jest nie w celach związanych z najszerzej nawet rozumianą społeczną kontrolą władzy publicznej to uznać należy, że żądanie takie nie dotyczy w istocie udostępnienia informacji publicznej. Podkreślenia wymaga zaś, że jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 oraz 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (zob. wyroki NSA z: 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09; 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 947/09; 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09; 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 769/12; 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 846/12; 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1500/12; 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1284/11; 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 827/15, 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/16). Wskazuje się zarazem, że przepisy ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18). Trzeba bowiem pamiętać, że prawo dostępu do informacji publicznej, unormowane w art. 61 Konstytucji, jest prawem politycznym. Prawo to osiada istotne znaczenie dla funkcjonowania demokracji jako ustroju rzeczywistej, a nie tylko formalnej partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy, gdyż daje obywatelom narzędzie prawne do kontroli wybranych władz i wyrabianiu sobie opinii o ich działalności. U podstaw tego prawa leży zatem jawność, ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych charakteryzowało się rzetelnością i uczciwością. Dlatego służy ono zagwarantowaniu obywatelom realnej kontroli władz publicznych (P. Szustakiewicz, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2015-2018 w sprawach dotyczących informacji publicznej, Przegląd Prawa Publicznego 2019, nr 7-8, s. 10-11 wraz z powołanym orzecznictwem). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że celem żądania zawartego we wniosku skarżącej z 9 kwietnia 2019 r. (wpływ do Spółki: 11 kwietnia 2019 r.) nie jest zapewnienie jawności działalności życia publicznego, w tym zagwarantowanie rzetelności i sprawności sprawowania władzy publicznej przez powołane do tego podmioty. Celem tym jest bezsprzecznie uzyskanie informacji w jej indywidualnej sprawie, służącej jej partykularnym, subiektywnym interesom, nie mającej nic wspólnego ze sprawą publiczną. Podkreślenia wymaga, czego skarżąca nie kwestionowała także w toku postępowania, że w omawianym wniosku wyraźnie wskazała, że domaga się "umożliwienia [...] wglądu do dokumentacji na podstawie której na mojej działce w 1998 r. zostały wybudowane urządzenia elektroenergetyczne w postaci linii napowietrznej średniego napięcia". Skarżąca jednoznacznie wniosła przy tym o "wskazanie dowodów, które obrazują fakt podjęcia ze mną rokowań zmierzających do zawarcia umowy, na podstawie której [...] S.A. bądź jej poprzednik prawny, miał możliwość wybudowania urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznej średniego napięcia, zgodnie z uprzednio obowiązującą ustawą". Również w skardze strona wprost zadeklarowała: "wgląd do wskazanej przeze mnie dokumentacji, jest niezbędny celem podjęcia przeze mnie decyzji w zakresie możliwości zainicjowania stosownego postępowania cywilnego". Wynika to z faktu, że "od tego jakie działania podjął organ, uzależniona jest zasadność roszczenia" cywilnoprawnego skarżącej dotyczącego zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu oraz wypłaty stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z nieruchomości będącej jego własnością. Oczywiste jest zatem, że żądanie udostępnienia dokumentacji techniczno-prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce stanowiącej własność skarżącej miało charakter wtórny wobec powyższych żądań. Cel udostępnienia informacji w tych okolicznościach jest jednoznaczny, gdyż skarżącej zależy na uzyskanie dokumentacji na użytek późniejszego ewentualnego sporu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu i wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że żądanie nie dotyczyło sprawy publicznej, lecz prywatnej sprawy skarżącej. Żądana informacja w okolicznościach sprawy absolutnie nie spełniała ustawowych kryteriów uznania za informacje publiczną, w związku z powyższym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała w ogóle do niej zastosowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że skoro żądana przez skarżącą dokumentacja nie stanowiła informacji publicznej, to Spółka nie miała podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o przepisy u.d.i.p. Zgodnie z art. 16 ust.1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji jedynie wówczas, gdy sprawa ma charakter informacji publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy, a podmiot ten odmawia jej udostępnienia (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 807/08). Oznacza to, że wskazany przepis ma zastosowanie tylko wtedy, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) oraz podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 314). Spółka nie tylko nie miała obowiązku, ale wręcz nie mogła wydać decyzji w odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Spółki z 24 kwietnia 2019 r., znak: [...] wydane zostały bez podstawy prawnej. To zaś oznacza, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności opisanych decyzji Spółki na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że zarzuty podniesione w skardze były niezasadne, albowiem Spółka nie była obowiązana do udostępnienia skarżącej żądanych przez nią informacji. Dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma również znaczenia argumentacja powołana w odpowiedzi na skargę. Bezsprzecznie bowiem rozważanie tajemnicy przedsiębiorstwa jest bezcelowe, w sytuacji, gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żądane dokumenty nie miały charakteru informacji publicznej. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł, jak w pkt. I sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych wyżej decyzji Spółki, obowiązkiem Sądu było orzeczenie o zasądzeniu od Spółki na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania (wpisu od skargi w kwocie [...]złotych), zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.