II SA/Lu 383/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Wiesława Achrymowicz asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz A. G. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] września 1997 r., w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez A.G. do projektu zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta K. (obszar w granicach administracyjnych miasta, wraz z rysunkami uszczegółowionymi terenów: Ś. miasta K., budownictwa mieszkalnego G.-P., budownictwa mieszkaniowego osiedle W., budownictwa jednorodzinnego rejonu ul. J. i P., budownictwa jednorodzinnego rejonu Al. T, budownictwa jednorodzinnego rejonu ul. L., budownictwa jednorodzinnego rejonu ul. U. i K., rejonu ul. K., budownictwa jednorodzinnego osiedla P.) - odrzuciła zarzut skarżącego A.G. W uzasadnieniu stwierdziła, że zakres przedmiotowy zarzutu dotyczy sprzeciwu skarżącej wobec przebiegu drogi ekspresowej S19 przez jej działki Nr ewid. [...], [...], [...] i [...] jak przedstawiono w projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. Na działce nr ewid. [...] znajduje się także wybudowany w 1996r. budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Ponadto w dalszym ciągu uzasadnienia Rada Miejska przedstawiła przebieg procedury planistycznej oraz argumenty przemawiające za rozwiązaniem przyjętym w projekcie, odwołujące się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego przez Radę Miejską uchwałą w dniu 19 listopada 2001r. określające zasady obsługi komunikacyjnej tej części miasta. Układ komunikacyjny przewidziany w rozwiązaniu planistycznym uwzględnia wymagane parametry techniczne oraz przewiduje przebieg drogi w sposób najmniej uciążliwy. Ponadto pozwala na obsługę projektowanych i realizowanych inwestycji budowlanych, zachowując obiekty już wybudowane. Jednocześnie Rada Miejska stwierdziła, że wprowadzenie projektowanych ustaleń nastąpiło w granicach władztwa planistycznego w świetle art. 2 ust. 1 i art. 4 ust.1 oraz art. 33 ustawy z dnia 7 lica1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 tj. z 1999 r. ze zm.) jak i nie nastąpiło naruszenie norm prawa materialnego. W skardze do Sądu skarżąca tj. A.G. podtrzymała w całości argumenty dotyczące sprzeciwu wobec projektowanego przebiegu drogi ekspresowej S19 w zakresie ograniczenia jej prawa łączności w obrębie przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska podtrzymała w całości swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Jednocześnie podkreśliła, że powyższe stanowisko jest także zgodne z opinią Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Wschodni, a przesuniecie terminu sesji Rady związane było także ze zmianą kadencji radnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny, skargę zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi jak i powołaną w niej podstawą prawną. W tej sprawie procedurę planistyczna reguluje art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 tj. z 1999r. ze zm.). Jego istotą jest określenie przebiegu czynności, podmiotów te czynności podejmujących oraz skutków ich przeprowadzenia. Przepis ten stanowi, że głównym organem właściwym dla sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy (ust. 1). Niezależnie od powyższej generalnej kompetencji, zarząd gminy uzyskał na podstawie tego przepisu (ust. 2) szereg kompetencji szczegółowych. Należy do nich także przyjmowanie protestów określonych w art. 23 ust. 1 cyt. ustawy oraz zarzutów, określonych w art. 24 ust. 1 tej ustawy (art. 18 ust. 2 pkt 7). Przyjęcie protestów i zarzutów powoduje z kolei obowiązek ich rozpatrzenia w terminie jednego miesiąca oraz przedstawienia radzie gminy tylko tych protestów i zarzutów, które nie zostały w projekcie planu uwzględnione (ust. 2 pkt 8). Powyższe przepisy konstruują zatem normę, w ramach której zarząd miasta ma obowiązek przyjąć i rozpatrzyć protest lub zarzut oraz przedstawić protest lub zarzut nieuwzględniony w projekcie planu. A contrario, zarząd miasta nie może przedstawiać radzie zarzutów, które uwzględnił. W procedurze podlegającej ocenie sądu administracyjnego powyższe przepisy nie znalazły zastosowania. Zarząd poinformował zainteresowanych o tym, że "zaopiniował Radzie Miasta uwzględnienie Państwa zarzutu", akcentując odpowiednio słowo "uwzględnienie". Powyższa, nie przewidziana przez wskazany wyżej przepis art. 18 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, forma "zaopiniowania uwzględnienia", powinna podlegać ocenie prawnej sądu w kontekście funkcji, jaką wywołuje w ramach procedury opracowania projektu planu, ale także funkcji w stosunku do adresata. Adresat bowiem, biorąc pod uwagę sformułowania obowiązującej ustawy, wskazującej na obowiązek przekazania radzie miejskiej nie uwzględnionych zarzutów nie mógł interpretować powyższej informacji inaczej, niż jako informacji o uwzględnieniu zarzutu. Wskazany wyżej wynik interpretacji wskazuje, że zarząd miasta po uwzględnieniu zarzutu (forma zaopiniowania radzie miejskiej uwzględnienia zarzutu nie jest przewidziana) nie mógł go przekazać radzie miejskiej do rozpatrzenia, a rada nie mogła z tych samych względów potraktować takiego zarzutu jako nieuwzględnionego i w konsekwencji określonych ustaleń faktycznych i prawnych, zarzut ten odrzucić. Charakterystyczny jest w tym zakresie brak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odrzucającej zarzut argumentacji Rady odnośnie uwzględnienia zarzutu przez Zarząd Miasta. Nastąpiło zatem naruszenie procedury opracowania projektu planu, przewidzianej w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), w konsekwencji czego nie można było zakwalifikować zaskarżonej uchwały z dnia 27 lutego 2003 r. wydanej w procedurze zakwestionowanej w skardze, jako zgodnej z prawem. W świetle art. 27 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten nie pozostawia zatem sądowi żadnego wyboru co do określenia konsekwencji zakwalifikowania danego postępowania, jako naruszającego art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Argumenty podniesione w powyższej ocenie prawnej są zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (świadczy o tym także wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2000 r. sygn. II SA/Ka 2124/99, ONSA 2002, poz. 33) który stwierdza, że podjęcie przez radę gminy uchwały o odrzuceniu zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli uprzednio zarząd gminy w trybie art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy uwzględnił wniesiony zarzut, stanowi rażące naruszenie prawa. Przedstawiona wyżej ocena prawna, dotycząca sposobu zastosowania art. 18 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w procedurze opracowywania projektu planu miejscowego powoduje, że rozpatrywanie argumentów merytorycznych, związanych z przebiegiem projektowanej drogi ekspresowej oraz zakresem ingerencji w prawo własności skarżących poprzez ustalenia projektu planu nie może wpłynąć na zmianę kwalifikacji wskazanego i opisanego trybu postępowania. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie kompetencji określonej w art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w wyniku kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej odrzucającej zarzut skarżącej, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.