II SA/Lu 383/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Spółki Akcyjnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Spółki Akcyjnej na rzecz M. M. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ...., Spółka P. S.A. Oddział w L. odmówiła M. M. udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 lipca 2013r. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że wnioskodawczyni domagała się wydania wszelkich decyzji stanowiących podstawę do budowy, przebudowy lub remontu infrastruktury elektroenergetycznej, wchodzącej w skład przedsiębiorstwa P. S.A. Oddział L., znajdującej się na będącej jej własnością działce nr ewid. ...., położonej w obrębie K. H. P. Odmawiając udostępnienia żądanych dokumentów Spółka wskazała, że nie stanowią one informacji publicznej, lecz informacji o charakterze indywidualnym, służącym zaspokojeniu cywilnych roszczeń skarżącej. Poza tym Spółka podniosła, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zdefiniowaną w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Decyzje te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora systemu dystrybucyjnego, a Spółka P. S.A. w L. objęta jest rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 2010r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym. Ponadto Spółka wskazała, że wniosek dotyczył decyzji administracyjnych, a więc aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym kodeksem postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 73 k.p.a., przez właściwy organ administracji publicznej stronie danego postępowania administracyjnego, a zatem skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to w tym zakresie z mocy art. 2 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. M. podnosiła, że decyzje, których udostępnienia się domaga skutkują ograniczeniem jej prawa własności, dlatego przysługuje jej prawo zapoznania się z ich treścią, dlatego organ powinien je udostępnić. Decyzją z dnia .... Spółka P. S.A. Oddział w L. ponownie odmówiła udostępnienia przedmiotowych decyzji, podtrzymując stanowisko, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M. wnosiła o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc, że tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy nie mogą być objęte informacje powszechnie znane lub takie, o których treści zainteresowany może się legalnie dowiedzieć, a takimi są decyzje, których udostępnienia się domaga, bowiem dotyczą one bezpośrednio jego prawa własności. W odpowiedzi na skargę Spółka P. S.A. Oddział w L. wniosła o jej oddalenie. Spółka stwierdziła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem zmierzając do uzyskania przez skarżącą dowodu na zasadność lub bezzasadność jej roszczeń cywilnoprawnych, a zatem skarżąca powinna gromadzić dowody w swojej sprawie w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Poza tym Spółka podniosła, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich udostępnienie osobom trzecim jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia bezpieczeństwa funkcjonowania przedsiębiorstwa energetycznego. Wyjaśniła również, że w dniu 23 kwietnia 2014r. złożyła wniosek do Sądu Rejonowego ... o wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wskazanej przez skarżącą – o ograniczeniu prawa własności na podstawie decyzji, której wydania domaga się skarżąca, tj. decyzji Naczelnika Gminy ... z dnia 14 grudnia 1988r., G-8221/6/88, a Spółka poinformowała skarżącą o możliwości zapoznania się z tą decyzją w Sądzie Rejonowym ... Wydział VI Ksiąg Wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje "informację publiczną (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2), podmioty zobowiązane do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 - 3) oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188). Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, których udostępnienia domagał się skarżąca M. M., stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424), a do podmiotów takich należy P. S.A. Wykonywanie zadań publicznych zawsze bowiem wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli, a takim jest dostęp do zasobów energetycznych (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi". Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA). W świetle powyższego Spółka P. S.A. Oddział w L. prawidłowo zastosowała przepisy u.d.i.p. uznając (wbrew późniejszemu stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę), że zawarte we wniosku M. M. informacje są informacjami publicznymi, do których udostępnienia Spółka zasadniczo jest zobowiązana, jednak bezzasadnie wydała - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję odmowną powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...). Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów u.d.i.p. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). W ocenie Sądu, z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia domagał się skarżący, nie można uznać, by informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości Sądu, że co do zasady decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1482/13, dostępny w CBOSA). Nie można przy tym mówić, by decyzje administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych bądź mających zostać zrealizowanymi na określonej nieruchomości (bo takich decyzji udostępnienia domagają się skarżący), podlegać winny szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu ujawnienia ich treści właścicielom tejże nieruchomości. Taka interpretacja przepisów u.d.i.p. prowadziłaby do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, albowiem skutkowałaby ona ingerencją w istotę tego prawa, a więc naruszałaby regułę określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odnosząc się do stanowiska Spółki, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w trybie art. 73 § 1 k.p.a. podnieść należy, że nie zostało wykazane, by skarżąca była stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej przez nią działce, co umożliwiałoby jej taki dostęp na podstawie wskazanego przepisu. W świetle powołanych przepisów, odmowy udostępnienia informacji publicznej nie uzasadniało również to, że z decyzją objętą wnioskiem skarżąca może zapoznać się w Sądzie Rejonowym ... VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Skoro bowiem Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych i jest w posiadaniu takich informacji, to okoliczność, że objęte wnioskiem informacje są w posiadaniu także innych organów, nie zwalniała Spółki z obowiązku udzielenia takiej informacji. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję; o kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Spółka uwzględni powyższe rozważania i dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów u.d.i.p.