II SA/Lu 399/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009r. sprawy ze skargi B. O. oraz kuratorów spadku – K. P. (po zmarłym skarżącym B. J. T.) i A. M. (po zmarłym J. S. T.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej wygaśnięcie użytkowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących 30 /trzydzieści/ złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, a ponadto na rzecz kuratora spadku – K. P. kwotę 50 /pięćdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów przejazdu do Sądu. We wniosku z dnia 11 czerwca 2001r. J. i B. T. domagali się stwierdzenia nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie bez podstawy prawnej, decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...]. orzekającej o wygaśnięciu użytkowania przez Wytwórnię Sprzętu Komunikacyjnego w Ś. terenu o powierzchni 12514 m2 położonego w N. przy ulicy A. L., przeznaczonego pod budowę prewentorium dla pracowników tego przedsiębiorstwa. Część tej nieruchomości o powierzchni 5076 m2 została nabyta przez Wytwórnię Sprzętu Komunikacyjnego [...] na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 2 października 1974r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od J. S. T., B. J. T. i J. O. W 1978r. zmieniono lokalizację prewentorium, a zakupiony teren, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta, przeznaczony został na zieleń parkową. Wnioskodawcy wyjaśnili, że Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego [...] była samodzielną osobą prawną, różną od Skarbu Państwa i nie miała uprawnień do działania w imieniu Skarbu Państwa. Stąd też nabywcą nieruchomości była jedynie Wytwórnia, posiadająca odrębną osobowość prawną od osobowości Skarbu Państwa. Według wnioskodawców taki stan rzeczy istniał, co do terenu nabytego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r.. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, do [...], kiedy zmieniła go decyzja o wygaśnięciu użytkowania. Podkreślili przy tym, że decyzja ta w części dotyczącej nabycia przez Wytwórnię nieruchomości o powierzchni 5076 m2 nie miała żadnych podstaw prawnych. Naczelnik Miasta i Gminy powołał się bowiem na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który dotyczy przekazywania terenów państwowych jednostkom państwowym. Jednak przekazania nabytej nieruchomości na rzecz Wytwórni nie było, gdyż zakupiło ono nieruchomość, jak wywodzili wnioskodawcy, na swoją własność. Dlatego do tej nieruchomości nie można było wygasić użytkowania, a to oznacza, że posłużono się przepisem, który nie miał zastosowania do tego przypadku. Stanowi to rażące naruszenie prawa, a samą decyzję o wygaśnięciu użytkowania wydano bez podstawy prawnej. Ponadto, w ocenie wnioskodawców, jeśli zastosowano art. 9 wspomnianej ustawy, to zastosowanie mają, z mocy jej art. 9 ust.3, także § 15 i § 16 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach ( Dz. U z 1969r. Nr 3, poz. 19), według których w porozumieniu z komisją planowania gospodarczego i po wysłuchaniu opinii jednostki nadrzędnej należało wydać użytkownikom decyzję, w której wyznaczony byłby termin sporządzenia protokołu zdawczo – odbiorczego, nie dłuższy niż 3 miesiące. W tym przypadku jednak trybu tego nie zachowano, a zatem decyzja obarczona jest wadą niewazności. Wnioskodawcy zaznaczyli, że mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności , " gdyż ubiegają się oni o zwrot nieruchomości, a nie ma przesłanek prawnych do żądania tego od organu orzekającego o wywłaszczeniu w wypadku, gdy nabycie zwracanej nieruchomości nastąpiło w drodze umowy i organ ten nie uczestniczył w zawieraniu umowy". Doprowadzenie do zgodności z prawem stanu terenu miałby pozwolić im podjąć starania o zwrot nieruchomości od osoby uprawnionej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu podano, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została nabyta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Umowę zawarto 2 października 1974r., a decyzję wywłaszczeniową wydano [...]. Z umowy sprzedaży wynika jednoznacznie, że nieruchomość została zakupiona na rzecz Skarbu Państwa, który został ujawniony w księdze wieczystej [...]. Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Skarbu Państwa, bez względu na to, jaki organ administracji państwowej, instytucja lub przedsiębiorstwo państwowe ubiegało się o powyższe. Art.128 k.c w brzmieniu z 1974r. stanowił, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa ( państwowa ) przysługuje niepodzielnie państwu, a państwowe osoby prawne w ramach swojej zdolności prawnej wykonują w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Przydzielanie zaś tego mienia państwowym jednostkom organizacyjnym oraz państwowym osobom prawnym następowało w drodze administracyjnej. WSK Ś. było w dacie zawierania umowy przedsiębiorstwem państwowym, nie mogło zatem nabyć na własność jakiejkolwiek nieruchomości. Zarząd został natomiast wygaszony z uwagi na zmianę lokalizacji prewentorium i zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało swoje poprzednie rozstrzygnięcie, ponawiając swoją dotychczasową argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. T., J. T. i B. O. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium. Zarzucili jej naruszenie : - art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez pominięcie, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Wytwórnię Sprzętu Komunikacyjnego [...], a nie przez Skarb Państwa; - pominięcie czynności wskazanych w § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 maja 1962r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach przez brak porozumienia z komisją planowania gospodarczego i jednostką nadrzędną nad użytkownikiem przed wydaniem decyzji o wygaśnięciu użytkowania oraz przez brak sporządzenia protokołu zdawczo – odbiorczego; - naruszenie art. 7 kpa przez pominięcie, że organy administracji mają stać na straży praworządności, a zaskarżona decyzja została wydana, aby nie dopuścić do odzyskania przez skarżących wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z nową ustawą z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości; - naruszenie art. 77 kpa przez nie zebranie i rozpatrzenie dowodów wskazujących na doręczenie decyzji osobom zainteresowanym, jak i dokonania czynności podanych w powołanym § 15 cytowanego Rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli swoje argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wygaśnięciu użytkowania Wytwórni Sprzętu Komunikacyjnego [...] z dnia [...]. Dodatkowo skarżący podnieśli, że nie można zgodzić się z Kolegium, które twierdziło, że nabycie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, skoro wywłaszczenie mogło nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa. Tym samym bowiem zrównano nabycie nieruchomości aktem notarialnym z instytucją wywłaszczenia, co zdaniem skarżących było nieuprawnione. W ich mniemaniu przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie przewidywał takiego rozstrzygnięcia. Stąd też błędne było założenie Kolegium, że zbycie nieruchomości przez skarżących spowodowało nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa. Według skarżących Skarb Państwa nie podjął żadnych czynności zmierzających do przejęcia terenu nabytego z własnych środków przez Wytwórnię, a to oznacza, że zaskarżona decyzja była wydana bez podstawy prawnej i dokonana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją dotychczasową argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Za błędne uznać należy przekonanie skarżących, że w wyniku zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] sprzedaną przez nich nieruchomość nabyła na swoją rzecz Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego [...]. Rację ma Kolegium dowodząc, że przeciwko takiemu poglądowi przemawiała treść obowiązującego w tej dacie art. 128 § 1 k.c. stanowiącego zasadę jedności mienia ogólnonarodowego, wyrażająca się w tym, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu. Zasada ta odnosiła się nie tylko do prawa własności, według bowiem art. 44 k.c. mienie ogólnonarodowe (państwowe) obejmuje zarówno własność, jak i inne prawa majątkowe. Z zasady tej wynikało w sposób niewątpliwy, że własność przysługuje jednolicie i niepodzielnie Państwu również co do tych przedmiotów, które zostały przydzielone wyodrębnionym państwowym jednostkom organizacyjnym wyposażonym w osobowość prawną. Z kolei art. 128 § 2 k.c. stwierdzał, że państwowe osoby prawne - w granicach swej zdolności prawnej - wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 7 listopada 1980 r. (OSNC 1981/4/47) przepis art. 128 § 2 k.c. stanowiący, że państwowa osoba prawna wykonuje w imieniu własnym płynące z własności państwowej uprawnienia względem zarządzanej przez nią części mienia ogólnonarodowego, pozostaje w ścisłym związku z art. 34 k.c., według którego Skarb Państwa jest uważany w stosunkach cywilnoprawnych za podmiot praw i obowiązków, które dotyczą części mienia ogólnonarodowego nie będących pod zarządem innych państwowych osób prawnych. Z zestawienia tych dwóch przepisów należy zatem, zdaniem Sądu Najwyższego, wyprowadzić wniosek, że w stosunkach cywilnoprawnych dotyczących części mienia ogólnonarodowego będących pod zarządem innych, niż Skarb Państwa państwowych osób prawnych, za podmioty praw i obowiązków uważa się w stosunkach cywilnoprawnych te inne osoby prawne. Zdaniem Sądu Najwyższego uprawnienia wynikające z własności, w tym także "uprawnienia płynące z własności państwowej", o których mowa w art. 128 § 2 k.c., określają przepisy art. 140 k.c. Obejmują one szeroko rozumiane prawo korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą. Z kolei więc z zestawienia dwóch ostatnio wymienionych przepisów wypływa wniosek, że stroną czynności cywilnoprawnej dotyczącej części mienia ogólnonarodowego, zarządzanego przez państwową osobę prawną, jest ta osoba prawna. Obojętny jest przy tym rodzaj dokonywanej czynności prawnej, gdyż uprawnienia wynikające z własności państwowej odnoszą się do wszelkiego rodzaju czynności prawnych, w tym również do umów, które przedmiotem jest zobowiązanie do przeniesienia własności rzeczy oraz przeniesienie własności rzeczy. W szczególności państwowa osoba prawna jest stroną czynności prawnej, w której występuje jako nabywca rzeczy ze środków pieniężnych będących w jej dyspozycji w ramach sprawowanego zarządu wyodrębnioną częścią mienia ogólnonarodowego. Sąd zauważył, że osoby prawne inne niż Skarb Państwa mogą być stroną umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem jest nabycie od osoby fizycznej nieruchomości na własność państwową także na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) Stanowisko to, wynikające z wymienionych wyżej przepisów kodeksu cywilnego oraz odpowiadające zasadzie samodzielności przedsiębiorstw państwowych i innych osób prawnych, znajduje potwierdzenie w przepisach szczególnych, wyrażających tę samą myśl legislacyjną. Według Sądu Najwyższego w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstawy prawnej od uzasadnienia poglądu, że w wypadku prawnie i ekonomicznie usprawiedliwionej potrzeby nabycia nieruchomości od osoby fizycznej lub osoby prawnej, nie będącej jednostką gospodarki uspołecznionej, w granicach zarządzania przez państwową osobę prawną inną niż Skarb Państwa częścią mienia ogólnonarodowego, stroną umowy nie może być ta osoba prawna, lecz właściwy organ administracji państwowej reprezentujący Skarb Państwa. W szczególności gdy chodzi o przedsiębiorstwa państwowe, podstawy takiej nie można się dopatrzyć w przepisach dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1960 r. Nr 18, poz. 111). Artykuł 10 tego dekretu przewiduje zakaz zbywania przez przedsiębiorstwa państwowe nieruchomości na rzecz osób nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, nie zawiera natomiast zakazu nabywania nieruchomości. Poza tym uprawnienie przedsiębiorstwa do działania we własnym imieniu przy wszelkiego rodzaju czynnościach prawnych wynika z art. 14, 16 i 17 tego dekretu. Sad Najwyższy podkreślił jednocześnie, że pomimo tego, że stroną umowy jest przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa osoba prawna, właścicielem nabytej od osoby fizycznej nieruchomości nie staje się to przedsiębiorstwo lub ta inna osoba prawna, lecz - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 128 § 1 k.c. - Państwo. W konsekwencji zgodnie z ustaloną judykaturą (por. w szczególności orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 1963 r. I CR 336/63 - OSNCP 1964, poz. 223) wpis w dziale drugim księgi wieczystej obejmuje Skarb Państwa, przy jednoczesnym oznaczeniu państwowej osoby prawnej, która w imieniu własnym wykonuje uprawnienia płynące z własności państwowej ( por. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1996r. I CKU 39/96 LEX nr 28797, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1991r. III CZP 38/91 OSNC 1991/10 -12/118). Akceptacja stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do strony umowy notarialnej nie oznacza jednak zasadności samego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że w dacie zawierania aktu notarialnego i dacie wydawania decyzji, której stwierdzenia domagają się skarżący obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( jedn. tekst Dz. U. z 1969r. Nr 22 poz. 159 ze zmianami ). Stosownie do art. 8 ust 1 tej ustawy przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następowało na podstawie decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej ( miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa ) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zarząd lub użytkowanie o jakim stanowi wspomniany przepis nie może powstać w sposób dorozumiany. W przypadku braku decyzji nie można dowodzić, że do powstania użytkowania doszło na skutek czynności faktycznych ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2007r. I OSK 450/07 LEX nr 384409, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1998r. I SA 1857/97 LEX nr 44636, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1992r. I SA 1419/91 ONSA 1992/2/39). W konsekwencji nie byłoby podstaw do zastosowania art. 9 ust.1 wspomnianej ustawy, na który powołano się w decyzji z dnia [...] Rzeczą organu było zatem wyjaśnienie, czy w dacie decyzji o wygaśnięciu użytkowania Wytwórnia Sprzętu Komunikacyjnego [....] dysponowała decyzją o przekazaniu jej nieruchomości w użytkowanie. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestii tej, jako kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy, nie wyjaśniło, uzasadnione jest stwierdzenie, że naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.