II SA/Lu 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w sprawie sprzedaży nieruchomości gruntowych oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...] , Nr [...] w sprawie sprzedaży nieruchomości gruntowych położonych w K. w obrębie P. i Z., będących w użytkowaniu wieczystym i współużytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej w K. i właścicieli wyodrębnionych lokali na rzecz użytkownika wieczystego i współużytkowników wieczystych oraz udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży Spółdzielni Mieszkaniowej i właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali - w części obejmującej: część tytułu uchwały w brzmieniu "i właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych", § 1 ust. 2 uchwały w brzmieniu "i właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych", § 2 w brzmieniu "i właściciele wyodrębnionych lokali" oraz § 4 uchwały w brzmieniu "w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta udzielając bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowych na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych naruszyła w istotny sposób art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu nadzoru powyższy przepis nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich mieszkańców gminy. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. I SA 413/02) organ podniósł, iż udzielenie bonifikaty zgodnie z powołanym przepisem ma charakter indywidualny, tzn. zgoda wojewody lub rady (sejmiku) winna być uzyskana w każdym przypadku zbywania nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Wojewoda podkreślił, iż przepis art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jednoznacznie, ze bonifikata od ceny sprzedaży, w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali, może zostać udzielona wyłącznie spółdzielni mieszkaniowej. Udzielenie natomiast bonifikaty właścicielom wyodrębnionych lokali, w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali nie posiada umocowania prawnego w art. 68 ust. 1 powołanej ustawy, który zawiera enumeratywne wyliczenie przypadków, w których może być udzielona bonifikata, zaś zastosowanie interpretacji rozszerzającej tego przepisu jest niedopuszczalne i stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawy. Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała narusza również art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449), bowiem kwestionowana uchwała nie mieści się w katalogu aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w szczególności nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda podkreślił, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego ma znaczenie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Akty prawa miejscowego to akty o charakterze normatywnym podejmowane przez terenowe organy administracji publicznej, które cechuje wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Przedmiotowa uchwała dotyczy natomiast konkretnie określonej spółdzielni mieszkaniowej i konkretnie określonej nieruchomości, a więc będzie stosowana jednorazowo, a zatem skoro nie posiada ani cech aktu generalnego, ani też abstrakcyjnego, nie może być uznana za akt prawa miejscowego. Skargę do sądu administracyjnego wniosła Rada Miasta, zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej przepis ten upoważnia burmistrza do udzielenia, za zgodą rady, bonifikaty, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, a w ocenie skarżącej właśnie takiego celu dotyczy przedmiotowa uchwała Rady Miasta, skoro "wyraźnie w jej treści podkreślono, iż chodzi wyłącznie o bonifikatę dotyczącą właścicieli lokali mieszkalnych". Natomiast twierdzenie Wojewody, że udzielenie bonifikaty zgodnie z przepisem art. 68 ust. 1 powołanej ustawy ma charakter indywidualny i zgoda rady gminy musi być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości, jest w opinii skarżącej stanowiskiem błędnym i sprzecznym z prawem. Skarżąca podkreśla ponadto, iż Wojewoda jest niekonsekwentny w swoich poglądach, bowiem wcześniejszych uchwał o takiej samej treści nie kwestionował, a nawet rozstrzygnięciem nadzorczym nakazał wprowadzenie do treści uchwały obowiązku jej publikacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru podkreślił, iż sprzedaż nieruchomości gruntowych na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach wielorodzinnych usytuowanych na tych nieruchomościach, nie stanowi realizacji celu mieszkaniowego, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyodrębnienia lokali mieszkalnych w związku z ustanowieniem odrębnej własności nie można bowiem utożsamiać z pojęciem celu mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270 ze zm.), w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust.1 cytowanej ustawy). Z kolei rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie narusza, zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując sprawę podziela stanowisko prawne wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, bowiem przedmiotowa uchwała Rady Miasta z dnia z dnia [...], wydana została z naruszeniem art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Stosownie do przepisu art. 68 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: 1) na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych; 2) osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego; 3) organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na ogrody działkowe; 4) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli nieruchomość została od niego przejęta przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 5) na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; 6) kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 7) jako lokal mieszkalny; 8) w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209 a ust. 1 i ust. 2; 9) spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem własności lokali lub domów jednorodzinnych; 10) osobie, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6, z zastrzeżeniem, że nieruchomość przyległa jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe; 11) podmiotom, o których mowa w art. 61 ust. 1. Powyższy przepis przewiduje możliwość stosowania bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości, jeżeli sprzedaż dotyczy przypadków enumeratywnie w nim wymienionych. Wśród tych przypadków ustawodawca nie przewidział możliwości udzielenia bonifikaty właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych, zatem słusznie organ nadzoru stwierdził, iż jednostka samorządu terytorialnego udzielając bonifikaty w innym przypadku niż określone w powołanym przepisie, naruszyła prawo. Niedopuszczalne jest bowiem, z uwagi na taksatywny charakter wyliczeń, rozszerzenie o inne podmioty omawianego katalogu przypadków, w których możliwe jest udzielenie bonifikaty. Rozpatrując skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy stwierdzić, że istnieje jednolite orzecznictwo sądowe potwierdzające stanowisko prawne organu nadzoru. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. (sygn. I OSK 1747/06) podkreślił, iż na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada miejska może udzielić zgody na bonifikatę. Nie może to być jednak rozumiane jako stanowienie prawa miejscowego, lecz musi być stosowane w sprawach indywidualnych. Trudności organizacyjne czy techniczne z zachowaniem terminów nie mogą się przekładać na interpretację przepisu i ustalanie kompetencji, do których on nie upoważnia. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym i charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z dnia 13 lipca 2006 r. (sygn. II SA/Wr 483/04) stwierdził, że udzielana na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikata ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza że zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielania bonifikaty, ale również jej zakres. Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie omawianego przepisu, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonym zgodą rady. Z kolei w wyroku z dnia 31 maja 2006 r. (sygn. IV SA/Wr 599/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż sformułowanie przepisu art. 68 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje organom samorządu uprawnień do ustalania, w drodze aktu prawa miejscowego, innych niż w nim ujęte możliwości udzielania bonifikaty. Przepis art. 68 ustawy zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że sprzedaż nieruchomości gruntowych na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali, w budynkach wielorodzinnych usytuowanych na tych nieruchomościach, nie stanowi realizacji celu mieszkaniowego o którym jest mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie jest możliwa rozszerzająca wykładnia poszczególnych przypadków udzielenia bonifikaty. Ponadto nie można uznać, że przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W związku z zarzutami skargi, Sąd stwierdza, iż argumentu skarżącej, że Wojewoda jest niekonsekwentny w swoich poglądach (str. 2 skargi), również nie można podzielić. Sąd bowiem rozpatruje w obecnym postępowaniu tylko i wyłącznie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody , stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...], Nr [...]. Stąd nie mogą mieć znaczenia dla obecnie rozpatrywanej sprawy argumenty skargi, że Wojewoda nie kwestionował legalności wcześniejszych uchwał Rady Miasta podjętych w podobnych sprawach. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa. W związku z powyższym brak było jakichkolwiek podstaw, aby uczynić zadość żądaniu skarżącej i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.