II SA/Lu 40/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz -sprawozdawca, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant St. ref. Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. sprawy ze skargi L. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek oznaczonych numerami [...] położonych w miejscowości R. Gmina Ł. stanowiących własność L. S.; II. rozstrzygnięcie opisane w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Rady Gminy na rzecz L. S. kwotę 300 /trzysta/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 40/05 U z a s a d n i e n i e Uchwałą z dnia 10 grudnia 2003 r. nr X/47/03 podjętą na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 8 ust. 1, art. 26, art. 28 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz uchwały Rady Gminy Nr XXVIII/156/2002 z dnia 11 września 2002 r. w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, Rada Gminy podjęła rozstrzygnięcie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy . Po uprzednim wystąpieniu z wnioskiem o usunięcie rażącego naruszenia prawa i odpowiedzi Przewodniczącego Rady Gminy kwestionującego zasadność żądania skarżącej, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na tę uchwałę wniosła L.S., kwestionując, jak należy sądzić z uzasadnienia skargi prawidłowość podjęcia tejże uchwały i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca podnosiła, iż uchwała Rady Gminy podjęta została bez zachowania trybu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca L.S. podnosiła, iż wbrew przepisowi art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy nie zawiadomił jej na piśmie, jako właścicielki nieruchomości o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podnosiła skarżąca, jest ona właścicielką nieruchomości rolnej o powierzchni 2,47 ha położonej w miejscowości R., Gm. Ł. składającej się z działek gruntu oznaczonych numerami: 724, 792 i 1013. L.S. zaskarżonej uchwale i trybowi, w jakim została ona podjęta, zarzucała to, iż zaniechanie pisemnego zawiadomienia jej o wyłożeniu projektu planu pozbawiło ją prawa złożenia zarzutów do projektu planu. W tym kontekście podnosiła ona, iż przeznaczenie jej nieruchomości w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zalesienie narusza jej interes, jak również interes właścicieli nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Ł. S., reprezentowana przez jej Przewodniczącego, wnosiła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska, szczegółowo i chronologicznie opisując poszczególne czynności podejmowane i przeprowadzane w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 128 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu dotyczy tylko i wyłącznie kategorii podmiotów wskazanych w tymże przepisie, tj.: właścicieli lub władających nieruchomością, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu; właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata; osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu. W tym względzie, w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż skarżąca nie należy do żadnej spośród kategorii podmiotów wskazanych tym przepisem, albowiem przeznaczenie działek w projekcie nowego opracowania nie uległo zmianie, w stosunku do stanu pierwotnego. Podkreślono, iż działki skarżącej w poprzednim opracowaniu znajdowały się w strefie upraw polowych i w takiej też strefie pozostały, w wprowadzony ustaleniami obecnego planu teren postulowanego dolesiania obejmujący część działki skarżącej nie przeznacza tych terenów bezpośrednio pod zalesienie a jedynie stwarza ich właścicielom możliwość indywidualnego występowania z wnioskami o ich zalesienie. Podkreślono również, iż teren ten o niekorzystnej konfiguracji poprzecinany wąwozami trudny jest do prowadzenia uprawy, co jest powodem samoistnego zalesiania poprzez samozasiew. Jakkolwiek nie dotyczy to wszystkich działek to jednak przy zachowaniu skali planu zaznaczenie pojedynczych terenów zwiększyłoby jedynie jego nieczytelność, dlatego też zasadnym było oznaczenie całego terenu. W odpowiedzi na skargę, podniesiono również, iż przebieg dróg dojazdowych do gruntów rolnych został ostatecznie przyjęty w czasie wykonywanego uwłaszczenia gruntów i jest dostosowany do układu działek i ukształtowania terenu i zapewnia dojazd do wszystkich działek położonych w tym kompleksie gruntów. Zostało to odzwierciedlone w treści protokołów uwłaszczeniowych, a skarżąca nabywając przedmiotowe działki nabyła je w takim stanie prawnym, jaki trwa do chwili obecnej. W związku z tym likwidacja którejkolwiek z dróg pozbawi możliwości dojazdu do części działek położonych w tym kompleksie. Wobec tego, kwestionując również zasadność zarzutu nie umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grani nieruchomości, w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż zarzut braku pisemnego zawiadomienia skarżącej o terminie wyłożenia projektu planu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż plan ten nie narusza interesu prawnego skarżącej L.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, zarzut skarżącej naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest trafny. Kontrola zaskarżonej uchwały Rady Gminy, zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennych, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w zakresie, w jakim została ona zakwestionowana przez skarżącą, tj. w zakresie dotyczącym działek oznaczonych numerami 724, 792 i 1013 położonych w miejscowości R. gmina Ł. stanowiących własność L.S.. Ocena zaskarżonej uchwały, formułowanych w stosunku do niej stosunku do niej zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia (aktu) niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (aktu) – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracji; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona uchwała Rady Gminy podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z naruszeniem przepisów regulujących tryb postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 18 ustawy – co uzasadniało, zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 ustawy stwierdzenie jej nieważności, w zakresie, w jakim odnosi się ona do działek gruntu oznaczonych numerami 724, 792 i 1013 położonych w miejscowości R. gmina .Ł. stanowiących własność L.S. Przepis art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo reguluje zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zastosowana przy jego redakcji przez ustawodawcę konwencja językowa, nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do charakteru zawartych w nim wypowiedzi normatywnych. Zasadnie należy przyjąć, iż jest to przepis imperatywny, bezwzględnie obowiązujący, nakazujący organowi gminy uczynienie zadość określonemu nim trybowi postępowania, a uchybienie mu skutkuje zastosowaniem sankcjonującego go przepisu art. 27 ust. 1 ustawy. Wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 ustawy jednoznacznie wskazuje, więc na to, iż tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakłada nakaz realizowania przez właściwy organ gminy poszczególnych spośród wskazanym nim etapów postępowania. Jednym z nich, określonych przepisem art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy jest nakaz zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu wskazanych w nim kategorii podmiotów. Są nimi między innymi "właściciele lub władający nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu." W sprawie niniejszej poza sporem jest, iż w toku toczącego się postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uczyniono zadość temu warunkowi. Fakt ten znajduje swoje odzwierciedlenie w treści odpowiedzi na skargę. W przekonaniu Sądu, nie sposób jednak podzielić argumentu, w świetle, którego rada gminy realizując swoje władztwo planistyczne byłaby zwolniona z obowiązku przestrzegania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, w tym przypadku z obowiązku zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu właścicieli nieruchomości (skarżącej), których interes prawny może być naruszony, tylko z tego powodu, że w stosunku do ustaleń pierwotnych nie uległ zmianom status nieruchomości objętych projektem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadności takiego stanowiska przeczy nie dość, że imperatywny charakter przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie ustanawiający przecież w tym względzie żadnych wyjątków, to również i stosowana na jego gruncie konwencja językowa, wskazująca, iż chodzi o taką kategorię podmiotów (właścicieli nieruchomości), których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Skoro tak, to w przekonaniu Sądu, w pełni zasadnie należy przyjąć, iż chodzi o interes prawny właścicieli nieruchomości, których interes oprawny może, ale nie musi być naruszony ustaleniami planu, co prowadzi do wniosku, iż zaniechanie pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia planu, nie może nosić żadnych cech rozstrzygnięcia, u podstaw, którego leżą aprioryczne założenia o braku możliwości takiego naruszenia, a więc takie jak w analizowanym przypadku. Przeciwnie, podkreślić należy, iż wymaga to należytej rozwagi i refleksji. Jak się, bowiem podkreśla w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca w procesie planowania przestrzennego nie zakłada prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 20 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Bd 2037/03). Stanowisko to koresponduje z poglądem, w świetle, którego w demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym, a wykładnia przepisów ustawy musi być dokonywana w sposób zgodny z konstytucją i to tak a by w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając uzasadnienia swoich rozstrzygnięć (wyrok NSA z 17 czerwca 1996 r. sygn. akt IV SA 578/96). W tym stanie rzeczy, gdy zważyć na charakter wskazanych wyżej przepisów ustawy, przywołane jednolite stanowisko judykatury, w pełni afirmowane przez Sąd orzekający w sprawie, brak jest jakichkolwiek podstaw ku temu, iżby uznać za przekonujące racje i argumenty prezentowane w odpowiedzi na skargę. W świetle prezentowanych ocen i wniosków z nich wypływających nie sposób przyjąć inne stanowisko, jak to, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Niesporny jest, bowiem fakt naruszenia nakazanego ustawą i bezwzględnie obowiązującego trybu postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to polegało na zaniechaniu zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu skarżącej L.S., jako właścicielki nieruchomości, której interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu. Uznać, więc należało, iż w zakresie objętym skargą L.S. – tj. w zakresie, w jakim uchwała rady gminy odnosi się do działek gruntu oznaczonych numerami 724, 792 i 1013 położonych w miejscowości R. gmina Ł. stanowiących własność skarżącej – uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr X/47/03, musi podlegać ocenie uwzględniającej sankcjonujący przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co wyraża się w stwierdzeniu jej nieważności we wskazanej części (por. również wyrok NSA z 29 maja 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2350/00). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.