II SA/Lu 405/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2008 r., nakładające na J. P. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż prawomocną decyzją z dnia 10 sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr ewid. [...]2 w N., to jest bramy i słupka stalowego w drodze gminnej (działka nr ewid. [...]5) od strony drogi powiatowej. Upomnieniem z dnia 11 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, występując jako wierzyciel, wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, informując, iż w przypadku niewykonania w sposób dobrowolny nakazu rozbiórki wszczęte zostanie przeciw niemu postępowanie egzekucyjne. W związku z uchylaniem się przez inwestora od wykonania obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 30 stycznia 2008 r. wystawił tytuł wykonawczy, a w dniu 25 lutego 2008 r., działając jako organ egzekucyjny, nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania wskazanego wyżej obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził, że podniesione w zażaleniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem tego organu, zarówno upomnienie, jak i tytuł wykonawczy zostały wystawione prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie tej ustawy. Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji wniósł J. P. Skarżący zarzucił, iż brak było podstaw do wydania tytułu wykonawczego z dnia 30 stycznia 2008 r. i postanowienia z dnia 25 lutego 2008 r. o nałożeniu grzywny w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia, gdyż nie została mu doręczona decyzja z dnia 10 sierpnia 2006 r. nakładająca obowiązek rozbiórki, a obowiązek rozbiórki ogrodzenia działki nr ewid. [...]2 w N. został już przez niego wykonany. Skarżący wyjaśnił, że zdemontował wcześniej stalowy słupek stanowiący część wybudowanego ogrodzenia oraz usunął z drogi gminnej (działka nr ewid. [...]5) bramę, przymocowując ją na stałe do ogrodzenia własnej posesji. Zdaniem J. P., zastosowany wobec niego środek egzekucyjny był zbyt uciążliwy, jeżeli wziąć pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa" oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. "b" ustawy środki egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym obejmują: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, obejmującego nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr [...]2 w N., to jest bramy i słupka stalowego w drodze gminnej nr [...]5 od strony drogi powiatowej, orzeczonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 ustawy, który stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jeżeli zatem organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien rozważyć, który z tych środków należało zastosować w świetle wskazanej wyżej zasady. W orzecznictwie i nauce prawa podkreśla się bowiem, iż w takiej sytuacji, zwłaszcza w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), organ powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obiektu (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r., II OSK 463/05, niepubl.; Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 46). Organy egzekucyjne obu instancji nie uzasadniły w żaden sposób wyboru zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie. Organy te nie oceniły również, czy środek ten jest mniej uciążliwy dla skarżącego niż wykonanie zastępcze, w szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia drugiej instancji, brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących proporcji pomiędzy wysokością orzeczonej grzywny a kosztami, na jakie byłby narażony zobowiązany w przypadku zastosowania wykonania zastępczego. Należy zauważyć, że z notatki służbowej z dnia 9 listopada 2007 r., sporządzonej przez inspektorów nadzoru budowlanego z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wynika, że w dacie kontroli wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 10 sierpnia 2006 r. (nr [...]), nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia, to jest bramy i słupka stalowego w drodze gminnej o numerze ewidencyjnym [...]5, słupek stalowy był już usunięty. Oznacza to, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, obowiązek nałożony ostateczną decyzją z dnia 10 sierpnia 2006 r. był częściowo wykonany. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy okoliczności tej jednak w ogóle nie wyjaśniły i nie rozważyły. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy grzywna w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, może być nałożona jednorazowo. Sposób ustalania wysokości tej grzywny został określony precyzyjnie jedynie w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, w pozostałych zaś przypadkach ustalenie wysokości grzywny zostało pozostawione do uznania organu egzekucyjnego, gdyż ustawodawca wskazał jedynie górną granicę tej grzywny. W rozpoznawanej sprawie obowiązek podlegający egzekucji nie obejmuje nakazu rozbiórki budynku lub jego części, lecz nakaz rozbiórki ogrodzenia, stanowiącego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W sprawie tej organ egzekucyjny zgodnie z art. 121 § 2 ustawy mógł więc orzec grzywnę w celu przymuszenia, ustalając jej wysokość w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie tym ciążył obowiązek przytoczenia w postanowieniu ustaleń faktycznych wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakim kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i wyłączałby możliwość dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności postanowienia w tym przedmiocie (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 11480/04, LEX nr 164945, z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 510/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 168 oraz z dnia 20 lutego 2008 r., II OSK 43/07, niepubl.). W sprawie niniejszej organy administracji nie wyjaśniły i nie uzasadniły w żaden sposób, jakimi przesłankami kierowały się ustalając wysokość grzywny. Zaskarżone postanowienie narusza zatem także przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 7 k.p.a. organ egzekucyjny zobowiązany jest podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligują organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego sprawy w celu ustalenia jej stanu faktycznego i zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., który stosownie do art. 18 ustawy ma również odpowiednie zastosowanie w sprawie, uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera tych elementów. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2008 r. nie wskazał w jakiej wysokości została zobowiązanemu wymierzona grzywna w celu przymuszenia, ani nie wskazał precyzyjnie obowiązku administracyjnego, którego niewykonanie skutkowało orzeczeniem tego środka egzekucyjnego. Organ odwoławczy nie odniósł się również w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu. Organ wskazał jedynie ogólnikowo, iż zarzuty te "nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, zatem żądanie zgłoszone w zażaleniu nie może zostać uwzględnione". Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania postanowienia, mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności nie pozwalało na prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie, wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów ustawy, podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także postanowienie organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Uchylenie postanowień obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Organy winny odnieść się do podniesionego w zażaleniu zarzutu wykonania nakazu rozbiórki omawianego ogrodzenia, przeprowadzając w tym zakresie konieczne postępowanie wyjaśniające. Przypomnieć należy, że jeszcze przed wystawieniem tytułu wykonawczego obowiązek został częściowo wykonany. Organy egzekucyjne rozważą także z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 7 § 2 ustawy, który z dostępnych w tej sprawie środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a jeżeli zadaniem organów kilka spośród nich spełnia wskazany warunek, to również organy te ustalą, który z nich jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W przypadku ponownego wymierzenia skarżącemu grzywny w celu przymuszenia organy egzekucyjne winny ustalić jej wysokość z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, mając w szczególności na uwadze zachowanie rozsądnej proporcji pomiędzy wysokością tego środka egzekucyjnego a egzekwowanym obowiązkiem administracyjnym. Ubocznie podnieść należy, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo skarżącego z dnia 5 lutego 2008 r., wystosowane do organu pierwszej instancji w związku z wystawieniem tytułu wykonawczego, do którego to pisma organy w ogóle się nie ustosunkowały, w szczególności zaś nie rozważyły, czy stanowi ono zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Okoliczność tę powinny organy mieć na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.