II SA/Lu 405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiające A. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012 r. uchylającej od dnia [...] listopada 2012 r. decyzję Kolegium z dnia [...] września 2012 r. w części dotyczącej przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem M. S. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że decyzja z dnia [...] października 2012 r. została doręczona A. S. w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.) w dniu [...] listopada 2012 r. Odwołanie od tej decyzji A. S. wniosła w dniu [...] grudnia 2012 r., żądając jednocześnie przywrócenia terminu do jego wniesienia. Organ wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu nie zawiera żadnych okoliczności, które wskazywałyby na brak winy odwołującej się w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Odpowiadając na zarzut nieprawidłowego doręczenia decyzji, Kolegium wyjaśniło, że przesyłka zawierająca decyzję została prawidłowo zaadresowana, wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego na wskazany w aktach sprawy adres zamieszkania A. S. i dwukrotnie awizowana. W ocenie Kolegium, wiedza pracowników organu pomocy społecznej w P., że odwołująca się chce odbierać korespondencję w siedzibie organu, nie ma znaczenia z punktu widzenia prawidłowości doręczenia decyzji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. S., żądając jego uchylenia i podnosząc, że nie doręczono jej prawidłowo decyzji z dnia [...] października 2012 r., bowiem ani w oddawczej skrzynce pocztowej, ani w drzwiach jej mieszkania nie pozostawiono awiza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga A. S. zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2013 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W myśl art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Tym samym doręczenie decyzji ma kluczowe znaczenie dla oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Doręczenie właściwe odbywa się do rąk adresata (art. 42 k.p.a.). Obok doręczenia właściwego, ustawodawca przewidział tzw. doręczenie zastępcze (art. 43 i art. 44 k.p.a.), stosowane w przypadku niemożności doręczenia przesyłki bezpośrednio adresatowi. Doręczenie zastępcze jest instytucją ściśle sformalizowaną i wymaga dla swojej skuteczności spełnienia wszystkich określonych przez prawo wymagań. Taki sposób doręczenia decyzji organu pierwszej instancji został zastosowany w niniejszej sprawie. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [....] października 2012 r. została nadana w dniu [...] listopada 2012 r. prawidłowo na adres miejsca zamieszkania A. S. (ul. N. [...], [...]) za pośrednictwem P. P. C. D. z siedzibą w P. T., wpisanego do rejestru operatorów pocztowych w Urzędzie Komunikacji Elektronicznej pod numerem [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej tę decyzję wynika, że po raz pierwszy przesyłka była awizowana w dniu [...] listopada 2012 r., powtórne awizo miało miejsce w dniu [...] listopada 2012 r., zaś w dniu [...] listopada 2012 r. przesyłka została zwrócona nadawcy z adnotacją: "zwrot – nie podjęto w terminie" (k. 35 akt organu pierwszej instancji). Mimo, że wskazane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru daty awizowania przedmiotowej przesyłki oraz jej zwrotu odpowiadają treści art. 44 k.p.a., to jednak nie sposób stwierdzić, że zastępcze doręczenie tej przesyłki spełnia wszystkie przewidziane prawem wymagania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję doręczyciel nie zaznaczył, czy zawiadomienie o pozostawieniu jej w siedzibie doręczyciela przy ul. Z. [...] w L. wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej lub, w sytuacji, gdy nie było to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Pozostawienie awiza w oddawczej skrzynce pocztowej jest zasadą, zaś w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a., tj. na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, może nastąpić wyjątkowo, tylko wówczas, gdy pozostawienie go w oddawczej skrzynce pocztowej jest niemożliwe. Stąd, brak w postaci niezaznaczenia na potwierdzeniu odbioru miejsca pozostawienia awiza nie może być uznany za uchybienie nieistotne, nie mające wpływu na prawidłowość doręczenia. Ponadto na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brakuje innego niezbędnego dla uznania prawidłowości doręczenia przesyłki elementu, a mianowicie daty i podpisu doręczającego, przez co nie można ustalić osoby, która wpisała datę zwrotu przesyłki do nadawcy i zakreśliła, że nastąpiło to z powodu nieodebrania awizowanej przesyłki przez adresata. Z dyspozycji art. 44 k.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji prawa do zaskarżenia decyzji wydawanych w pierwszej instancji gwarantowanego stronom postępowania w art. 78 Konstytucji RP muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2105/11 z dnia 31 maja 2012 r. niepubl.). Dostrzeżone uchybienia nie pozwalają uznać, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona skarżącej w trybie doręczenia zastępczego. W związku z tym wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania należało usunąć z obrotu prawnego jako wadliwe. Nieprawidłowe doręczenie pisma stanowi bowiem okoliczność wskazującą na brak winy osoby zainteresowanej w uchybieniu terminu (wyrok NSA z 4 lipca 2012 r., II GSK 688/11, niepubl., wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., II GSK 554/08, ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 69). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 25 stycznia 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium rozstrzygnie w przedmiocie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2012 r., mając na uwadze powyższe stanowisko sądu co do nieprawidłowości doręczenia skarżącej tej decyzji, a w przypadku ewentualnego przywrócenia terminu, rozpozna przedmiotowe odwołanie. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.