II SA/Lu 412/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. P.i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. P. i S. P. (dalej: "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiającej nałożenia na właścicieli nieruchomości A. D. i K. D. (dalej: "inwestorzy") obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżących, którzy wystąpili o zbadanie legalności budowy garażu znajdującego się na nieruchomości sąsiadującej z ich działką, który to garaż, ich zdaniem, znacznie odbiega gabarytami od pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, uznając, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, z uwagi na fakt zgłoszenia obiektu do użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości opisane postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt zgłoszenia obiektu do użytkowania, czy też jego przyjęcie bez sprzeciwu, nie stoi na przeszkodzie prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z prawem na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak podkreślił WINB, organ pierwszej instancji ustalił, że ściana garażu znajdująca się w granicy z działką skarżących ma od poziomu terenu wysokość [...] m zamiast [...] m, w związku z czym, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], nakazał właścicielom nieruchomości wykonanie, w określonym terminie, północno-wschodniej ściany (usytuowanej w granicy działek nr [...] i [...]) omawianego garażu, do wysokości [...] m od poziomu terenu. Organ drugiej instancji wyjaśnił także, że decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], uchylił w całości powyższą decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na brak precyzyjnego określenia nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy nakazał wówczas ustalenie organowi pierwszej instancji, jaka jest wysokość omawianej ściany garażowej w stosunku do pozwolenia na budowę, czy poziom działek nie różni się od tego z początku budowy (pozwolenia na budowę), oraz czy dokonane ewentualne odstępstwo stanowi odstąpienie istotne od warunków pozwolenia na budowę. Rozpatrując sprawę po raz kolejny organ pierwszej instancji wskazał, iż przekroczenia wysokości części garażowej opisanego wyżej budynku mieszkalnego o 25-57 cm, mimo że dotyczy podstawowego parametru zamierzenia inwestycyjnego, nie można uznać za odstąpienie istotne, w związku z czym, opisaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko PINB. Zdaniem organu drugiej instancji, katalog odstępstw z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie powinien być odczytywany literalnie. Organ orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku, jak charakter obiektu i jego całkowite rozmiary - w tym przypadku wielkość budynku mieszkalnego wraz z garażem. Mając powyższe na uwadze WINB stwierdził, że zasadnie organ pierwszej instancji ocenił, że przekroczenie wysokości części garażowej budynku mieszkalnego o 25-57 cm w stosunku do projektowanej, jakkolwiek dotyczy podstawowego parametru zamierzenia inwestycyjnego, nie jest odstąpieniem istotnym od warunków pozwolenia na budowę. W skardze do Sądu, sprecyzowanej na rozprawie przed Sądem, skarżący zażądali wydania nakazu rozbiórki omawianego obiektu budowlanego, podnosząc, że decyzja o pozwoleniu na jego budowę była sprzeczna z poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę powinna, ich zdaniem, zostać uchylona również z tego względu, że zatwierdzała ona usytuowanie obiektu częściowo na gruncie stanowiącym własność skarżących, a nie inwestorów. Skarżący podnieśli, że rozgraniczenie ich działki oraz działki inwestorów było przeprowadzone przed wzniesieniem przedmiotowego obiektu budowlanego i dlatego mimo, że brali udział w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę, nie sprawdzali treści zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli również o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] inwestorzy realizowali budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowiący wraz garażem jedną całość architektoniczną, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1999 r., znak: [...], wydanego przez Starostę [...]. Skarżący brali udział w charakterze stron postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą decyzją i w postępowaniu tym nie kwestionowali jej zgodności z prawem. Poza sporem jest również, że w dniu [...] maja 2005 r. inwestorzy złożyli Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz o zamiarze przystąpienia do użytkowania tego obiektu budowlanego. Niekwestionowanym jest też, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, organ pierwszej instancji nie zgłosił w drodze decyzji sprzeciwu. W tej sytuacji, na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane, inwestorzy przystąpili do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego, obejmującego również sporną część garażową. Nadto zauważyć trzeba, że skarżący od momentu zakończenia realizacji przedmiotowego budynku, co – zgodnie z treścią opisanego wyżej zawiadomienia – miało miejsce w dniu [...] marca 2005 r., aż do dnia [...] maja 2014 r. nie kwestionowali zgodności budowy tego obiektu budowlanego z zapisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy roboty budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, albo uzyskano pozwolenie na użytkowanie, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Brak sprzeciwu organu bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności realizacji obiektu budowlanego (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2370/11, Lex nr 1337347, z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 1958/11, Lex nr 1358478, z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, Lex nr 992654, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1430/12, Lex nr 1320781). W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że wobec braku zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji do złożonego przez inwestorów zawiadomienia o zakończeniu budowy opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz o zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie miały podstaw prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Postępowanie to, w takiej sytuacji – jako bezprzedmiotowe – powinno ulec umorzeniu (por. m. in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 1958/11, Lex nr 1358478, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1430/12, Lex nr 1320781). Wskazać trzeba, że uchybienie procesowe polegające na tym, iż organy nadzoru budowlanego odmówiły nałożenia na inwestorów obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego, zamiast umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., nie może być ocenione przez Sąd jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga bowiem, że niezależnie od formy rozstrzygnięć organów obu instancji, wywarły one w istocie ten sam skutek materialnoprawny, jaki wywołałoby wydanie przez te organy decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania naprawczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z powyższego wynika, że zarzuty podniesione w skardze nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia P.p.s.a.