II SA/Lu 413/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. T. i J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. i J. małż. T. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części obiektu o wymiarach w rzucie poziomym 3,03x5,97 m od strony zachodniej istniejącego budynku gospodarczego, położonego przy ul. K. w B. P., na działce nr 1351 poprzez rozbiórkę jej elementów, to jest: pokrycia i drewnianej konstrukcji dachu, ścian nadziemia o konstrukcji drewnianej oraz betonowych ścian fundamentowych. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Z. i J. małż. T. na działce nr 1351 samowolnie rozbudowali istniejący budynek gospodarczy. W tej sytuacji organ wszczął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestorów do złożenia w wyznaczonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Inwestorzy nie złożyli wymaganych dokumentów w terminie i dlatego organ orzekł rozbiórkę obiektu na podstawie ww. przepisów Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i J. małż. T. podnieśli, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego oraz art. 6, 61 § 1 i 2 oraz art. 62 k.p.a. Wskazali, iż bezpodstawnie organ w przedmiocie jednego budynku prowadzi dwa postępowania, jedno wszczęte z wniosku sąsiada a drugie wszczęte przez organ z urzędu. Jak podkreślili przepisy k.p.a nie znają instytucji, aby w przedmiocie tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej , ten sam organ prowadził więcej niż jedno postępowanie administracyjne. Nadto podnieśli, iż organ nie wykazał, iż sporny obiekt swym istnieniem naruszył przepisy prawa oraz nie odniósł się do kwestii związanych z uznaniem W. T. za stronę postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, wyjaśnił, iż prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych wynika z faktu, iż jedno z nich dotyczy remontu budynku gospodarczego wybudowanego w 1989 r. przez poprzedniego właściciela nieruchomości bez wymaganego pozwolenia na budowę, drugie (przedmiotowe) postępowanie dotyczy natomiast wykonanej samowolnie rozbudowy tego budynku. Organ wskazał, iż rozbudowa w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oznacza budowę, co zobowiązywało inwestorów - przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowej rozbudowy - do uzyskania pozwolenia na budowę. Pozytywnie również organ odwoławczy ocenił zasadność przeprowadzenia procedury legalizacyjnej popełnionej samowoli, która jednakże z uwagi na fakt niezłożenia przez inwestorów wymaganych dokumentów nie mogła zakończyć się pozostawieniem popełnionej samowoli w obecnym kształcie. Zasadnie zatem - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji wydał nakaz rozbiórki spornej dobudowy. Powyższa decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi Z. i J. małż. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze tej wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem art. art. 7, 11, 77 § 1 i 3, 80 i 107 § 3 k.p.a oraz art. 48 Prawa budowlanego i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powtórzyli zarzuty dotyczące zasadności prowadzenia dwóch postępowań w jednej sprawie oraz uwzględnienia interesu indywidualnego sąsiada W. T. ponad interesem ogólnym. Nadto organ - ich zdaniem - nie odniósł się do podnoszonych zarzutów oraz nie uzasadnił decyzji w sposób dla strony przekonywujący. Wreszcie, zdaniem skarżących, postępowanie dotyczące użytkowania obiektu istniejącego od 1989 r. nie może być prowadzone w trybie przepisów o samowoli budowlanej, a nadto prowadzone roboty miały charakter doraźnego remontu bez zmiany konstrukcji zewnętrznej. W żadnym przypadku nie miały one charakteru jakichkolwiek niedogodności dla użytkownika sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przedmiotem sądowej kontroli działalności administracji publicznej jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Rozpoznając skargę Z. i J. małż. T., Sąd nie dopatrzył się aby w zaskarżonej decyzji naruszono prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Materialną podstawę podjętych decyzji stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustęp 2 stanowi natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Niespełnienie natomiast przez inwestora obowiązku przedstawienia wyżej wymienionych - w wyznaczonym przez organ terminie - dokumentów skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia (art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego). Odnosząc powyższe do stanowiska organów nadzoru budowlanego zajętego w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu jest ono prawidłowe. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że wykonane prace związane z rozbudową budynku gospodarczego od strony zachodniej posiadają charakter samowoli budowlanej i na tej podstawie zasadnie przystąpiły do próby usunięcia zaistniałej w sprawie samowoli, której wynik nie zakończył się jednak pozytywnie na skutek bezczynności skarżących. I tak, w pierwszej kolejności należy wskazać, - co wynika z dowodów zgromadzonych przez organy w sprawie, - iż skarżący w miesiącach od marca do czerwca 2008 r. wykonali roboty budowlane związane z rozbiórką części obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie poziomym 3,03x5,97 m usytuowanej od strony zachodniej istniejącego budynku gospodarczego i w miejscu rozebranej części wykonali nową część obiektu o tych samych wymiarach w rzucie poziomym, lecz wyższą od uprzednio istniejącej. Powyższe ustalenia wynikają zarówno z twierdzeń inwestorów (protokół z oględzin z dnia 11 września 2008 r. ) jak i zeznań wskazanego przez inwestorów świadka H. P. (protokół z przesłuchania świadka z dnia 6 października 2008 r.). Z dowodów tych jednoznacznie wynika, że inwestorzy istniejący obiekt rozebrali i w jego miejscu wykonali nowy nawiązujący wysokością do istniejącego budynku gospodarczego. Obecnie wykonana część to obiekt o konstrukcji drewnianej ścian i dachu, pokryty blachą trapezową, trwale związany z gruntem poprzez posadowienie go na fundamencie betonowym. Obiekt ten w ścianie zachodniej posiada dwa otwory okienne. W ścianie północnej znajduje się natomiast jeden otwór drzwiowy i jeden okienny. Ściany budynku od wewnątrz zostały ocieplone wełną mineralną i oblicowane płytami gipsowymi. Wewnątrz wykonano również posadzkę z płytek ceramicznym ułożonych na podłożu betonowym oraz instalacje: elektryczną, centralnego ogrzewania oraz wodociągowo-kanalizacyjną. Natomiast uprzednio istniejąca w tym miejscu część budynku gospodarczego posiadała konstrukcje ze słupów, na których wspierało się zadaszenie. Przednia cześć obiektu składała się z furtki (bramy) wykonanej z siatki stalowej. Część nad bramą nie była przesłonięta deskami. Obiekt ten służył do przechowywania drewna oraz sprzętu gospodarczego. Mając zatem na uwadze powyższe ustalenia nie można podzielić stanowiska skarżących, że wykonane w opisany wyżej sposób roboty budowlane były remontem a nie rozbudową istniejącego budynku gospodarczego. W tym zakresie należy odnieść się do definicji legalnych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. I tak, pojęcie "budowa" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 tej ustawy, jako wykonywanie obiektu budowlanego, czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. W literaturze i doktrynie wskazuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a) ("Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 58). Przebudową bowiem jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana zatem któregokolwiek z tych parametrów oznaczać będzie, że nie mamy do czynienia z przebudową lecz z rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się również, że brak legalnych definicji pojęcia "odbudowa, rozbudowa, nadbudowa" każe poszukiwać ich znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcie "rozbudowa" oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 roku, II SA/Lu 892/00, niepubl.). Również według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego, pod red. Stanisława Dubosza, "rozbudowa" to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, tom III, str. 981). Natomiast remont to, zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Bezspornym zatem jest, iż remont, musi dotyczyć tylko istniejącego obiektu budowlanego. Skoro zatem w niniejszej sprawie roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowej części budynku o wymiarach 3,03x5,97m zostały poprzedzone rozbiórką zniszczonych elementów starej części budynku gospodarczego (ściany, dach), to zdaniem Sądu nie można wykonanych robót budowlanych kwalifikować jako remontu. Analogiczne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. II OSK 56/05 (LEX nr 194342) wskazując, iż aby kwalifikować zamierzone roboty jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie. Nie jest więc remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu. Przesądzenie zatem, iż wykonane roboty stanowiły rozbudowę a nie remont oznacza, iż inwestorzy przed przystąpieniem do wykonywania tych prac obowiązani byli legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W myśl bowiem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane, (w tym budowę - rozbudowę), można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady zostały wskazane w art. 29-31 Prawa budowlanego. Dokonane przez organy ustalenia pozwalają jednak na stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt nie spełniał kryteriów wyłączających konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, określonych w wyżej powołanych przepisach. Słusznie bowiem wskazano, że w sprawie nie może mieć zastosowania art.. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyłączający spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizację wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Rozbudowana część obiektu posiada wprawdzie powierzchnię zabudowy mniejszą niż 25 m2., jednakże nie można zaliczyć jej do budynków wolnostojących (czego wymaga ww. przepis) gdyż przylega do istniejącej części budynku, z którą jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie związana. Tak więc powstanie przedmiotowego budynku wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Bezsporne jest, że pozwoleniem takim skarżący nie dysponują. Okoliczność ta uzasadniała zastosowanie w sprawie przywołanego na wstępie art. 48 Prawa budowlanego ustanawiającego nakaz rozbiórki obiektów budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Wskazać jednakże należy, iż obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. nowelizacja Prawa budowlanego wprowadziła zmiany w przepisach o likwidacji skutków samowoli budowlanej, stwarzając możliwość legalizacji samowolnie wznoszonego lub wzniesionego obiektu budowlanego. Legalizacja samowoli może być stosowana w odniesieniu do obiektów budowlanych zgodnych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nienaruszających przepisów, zwłaszcza techniczno-budowlanych. I tak działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie stosownych dokumentów i oświadczeń. Jednakże bezsporne jest, że skarżący nie wykonali powyższego obowiązku. Stwierdzenie tych okoliczności nie tylko uprawniało, ale zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki. Trzeba bowiem podkreślić związany charakter decyzji podejmowanych w omawianym trybie, który nie pozwala na odstąpienie od nakazu rozbiórki według uznania organu. Podjęcie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, a więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora. W takiej sytuacji celem i obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wówczas doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego. Jednakże rezultat postępowania legalizacyjnego jest w głównej mierze uzależniony od działań inwestora. Legalizacja bowiem samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. opubl. LEX nr 478287). Jednakże w przypadku nie przedłożenia stosownych dokumentów przez inwestora - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie - organ nadzoru budowlanego nie może uchylić się od nakazania rozbiórki. W tym zakresie organ nie bada innych niż ustawowe przesłanki, przykładowo związanych z brakiem negatywnego wpływu popełnionej samowoli na sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze jak i późniejszym piśmie procesowym, należy stwierdzić, że są one nietrafne. W szczególności bezpodstawny jest zarzut prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego dwóch równoległych postępowań w stosunku do tego samego obiektu. Jakkolwiek zarzut ten wykracza częściowo poza przedmiot niniejszego postępowania, wskazać należy, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie dokonanej przez skarżących rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Natomiast przedmiotem odrębnego postępowania - jak wynika z akt sprawy - jest ocena legalności samego wniesienia budynku gospodarczego (przez poprzedniego właściciela), którego rozbudowy dokonali skarżący. Jednakże z uwagi na niezależność obu postępowań Sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do oceny zasadności prowadzenia tego drugiego postępowania. Wypada jedynie zaznaczyć, że o ile pozostanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie, to przedmiotem postępowania w tej drugiej sprawie będzie mogła być z przyczyn oczywistych pozostała część budynku. Chybione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy administracji orzekające w sprawie w sposób prawidłowy (zgodny z rzeczywistością) ustaliły stan faktyczny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i w należyty sposób dokonały jego oceny, a wnioski które wyprowadziły z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów. W ocenie Sądu również uzasadnienia decyzji obu instancji są logiczne, wyczerpujące oraz czytelne i zrozumiałe, co świadczy, iż nie został naruszony art. 11 k.p.a. zawierający nakaz wyjaśniania stronom zasadności przesłanek jaskimi się kierował organ przy załatwianiu sprawy. Wskazać również należy, iż poza przedmiotem oceny organów oraz Sądu pozostają kwestie dotyczące relacji skarżących z właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Okoliczności te nie mają bowiem wpływu na ocenę zaistniałego w sprawie stanu w związku z popełnioną samowola budowlaną. Konkludując, w ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji przyjęły, że inwestorzy wykonali przedmiotową rozbudowę w warunkach samowoli budowlanej. Prawidłowo również organy podjęły próbę legalizacji popełnionej samowoli. Bezspornym jednak jest, że skarżący nie złożyli niezbędnych do legalizacji samowoli dokumentów. W tej sytuacji organy nie miały możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż nakazanie rozbiórki wykonanej samowolnie rozbudowy. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.), oddalił skargę.