II SA/Lu 414/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania stypendiów dla uzdolnionych dzieci i młodzieży I. stwierdza nieważność paragrafu 1 ustęp 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przyznania stypendium o którym mowa w paragrafie 1 ustępie 1 litera a i b uczniom uczęszczającym do szkół prowadzonych przez Gminę spełniających kryteria określone w uchwale, nie będącym stałymi mieszkańcami Gminy , II. w pozostałej części skargę oddala. Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], , Wójt Gminy, po uprzednim przyjęciu lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, określiła szczegółowe warunki udzielenia stypendiów dla uzdolnionych dzieci i młodzieży. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] r. pod. poz. 2488 i zgodnie z jej § 8 weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia tj. z dniem [...] r. Uchwałą Rady Gminy w K. z dnia [...] r. zmieniono treść § 5 ust 5 uchwały z dnia [...] r. Uchwałę zmieniającą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] r. poz. 858 i weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej opublikowania tj. [...] r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę z dnia [...] r. wniósł P. K.. Zarzucił jej, że w paragrafie pierwszym ustępie drugim narusza art. 7 ust 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 166 Konstytucji RP oraz art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez wskazanie, że stypendium może być przyznane uczniom szkół podstawowych lub gimnazjum - mieszkańcom stałym Gminy K. oraz uczniom uczęszczającym do szkół prowadzonych przez Gminę K.. Według Prokuratora paragraf trzeci ustęp pierwszy narusza z kolei art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 61 § 1 kpa poprzez wskazanie, że stypendium przyznawane jest na wniosek złożony przez dyrektora szkoły do której uczęszcza uczeń, natomiast paragraf 5 ust.5 narusza art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art.15 kpa poprzez wskazanie, że ostateczną decyzję o przyznaniu stypendium podejmuje Wójt Gminy K.. Mając to na uwadze wniesiono o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów jako istotnie naruszających prawo. W ocenie Prokuratora gmina wykonując zadania własne jest władna czynić to tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą tworzą jej mieszkańcy. Mieszkańcy są istotą wspólnoty samorządowej, co wynika z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych stwierdzono, że o "byciu mieszkańcem" gminy przesądza stałe mieszkanie na jej terenie. Z treści zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że umożliwia otrzymanie stypendium także osobom, które nie są mieszkańcami Gminy K., czyli nie wchodzą w skład jej wspólnoty samorządowej. Dotyczy to uczniów, którzy uczą się w szkołach określonych uchwałą, nie zamieszkują natomiast na terenie gminy, a uczęszczają do szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę K.. Uchwała też wyraźnie wyklucza możliwość uzyskania stypendiów przez mieszkańców gminy, uczących się w szkołach ponadgimnazjalnych znajdujących się poza jej obszarem. Z §1 ust. 2 uchwały wynika bowiem, że stypendium za wyniki w nauce oraz za wybitne osiągnięcia naukowe (artystyczne, sportowe, w działalności społecznej lub kulturalnej) może być przyznawane uczniom szkół podstawowym lub gimnazjalnym - mieszkańcom stałym Gminy K. oraz uczniom uczęszczającym do szkół prowadzonych przez Gminę K. spełniających kryteria określone w uchwale. Uchwała z jednej strony wyklucza swoich mieszkańców uczących się w innych szkołach, niż podstawowa i gimnazjum nie prowadzonych przez Gminę K., z drugiej przyznaje możliwości przyznania stypendium uczniom nie zamieszkałym na terenie gminy, uczęszczającym do szkół prowadzonych przez Gminę K.. Takie postanowienia naruszają art. 90t ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy o systemie oświaty bowiem swoim zasięgiem wykraczają poza program lokalny obejmując mieszkańców także innych niezależnych jednostek samorządu terytorialnego, z drugiej zaś wbrew brzmieniu art. 16 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym - wykluczają część mieszkańców wspólnoty samorządowej. Przedsięwzięcie o skali lokalnej mające na celu wsparcie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej. Odnośnie §3 ust. 1 uchwały stwierdzono, że podmiotem uprawnionym do składania wniosku o przyznanie stypendium jest przede wszystkim zainteresowana osoba fizyczna, a więc uczeń lub jego rodzice, spełniająca przesłanki określone w uchwale, zaś Rada Gminy nie może postanowieniami uchwały wyłączyć wynikającego z obowiązujących przepisów prawa uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie stypendium lub nagrody dla samego zainteresowanego. Niezasadnie zatem uchwała powierza uprawnienie do inicjowania postępowania o przyznanie stypendium dyrektorowi placówki oświatowej. Z art. 91 ust 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane wyżej naruszenia przepisów stanowią istotne naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wspomnianych powyżej części zaskarżonej uchwały. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności § 5 ust.5 uchwały Prokurator dowodził, że użyte w tym przepisie sformułowanie mogło wskazywać na brak możliwości odwołania się od decyzji w sprawie stypendium, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Prokurator zwrócił przy tym uwagę, że przeszkoda do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części nie może stanowić fakt jej uchylenia uchwałą z dnia [...]. nr [...] Powołując się na orzecznictwo wskazano na taką możliwość, gdy w okresie obowiązywania wywołała lub w dalszym ciągu może wywołać skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wnosząc o jej oddalenie wyjaśniła, że program kierowany do danej kategorii uczniów np. uczniów szkół podstawowych i gimnazjalnych jako program lokalny winien traktować wszystkich uzdolnionych uczniów szkół podstawowych i gimnazjów na tych samych zasadach. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wprowadzając szczegółowe warunki udzielania pomocy, oraz jej zakres i tryb postępowania przy przyznawaniu stypendiów jest związany zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdolni uczniowie uczęszczający do szkół, dla których organem prowadzącym jest Wójt Gminy K., promują swoimi wynikami szkołę oraz Gminę K. na zewnątrz. Pracują na rzecz szkoły do której uczęszczają, podnosząc jej rangę w środowisku. Wolą Wójt Gminy było, aby przy spełnianiu innych, określonych w uchwale wymagań stypendium było dostępne dla wszystkich uczniów uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjum na terenie Gminy K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w części dotyczącej paragrafu pierwszego ustęp drugi zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że stypendium o którym mowa w ust. 1 lit. a i b (za wyniki w nauce, za wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne, sportowe, działalności społecznej lub kulturalnej) może być przyznane uczniom szkół podstawowych lub gimnazjum - mieszkańcom stałym Gminy K. oraz uczniom uczęszczającym do szkół prowadzonych przez Gminę K. spełniającym kryteria określone w niniejszej uchwale. Z zapisu tego in fine wynika, że o pomoc finansową w postaci stypendium mogą się ubiegać wszyscy uczniowie uczęszczający do szkół prowadzonych przez wspomnianą Gminę, bez względu na miejsce zamieszkania. W ocenie sądu w niniejszej sprawie takie ustalenie kręgu osób uprawnionych wykracza poza zakres, w którym gmina może realizować swoje kompetencje. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), o treści obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, edukacja publiczna zalicza się do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Natomiast unormowanie rangi konstytucyjnej, zawarte w art. 166 ustawy zasadniczej definiuje zadania własne, jako wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że gmina wykonując zadania własne jest władna czynić to tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tworzą jej mieszkańcy. Elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem substrat osobowy, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że wspólnotę samorządową tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców takiej jednostki. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak również innych ustaw nie definiują przy tym pojęcia "mieszkaniec". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o tym czy dana osoba fizyczna jest mieszkańcem decyduje to, czy zamieszkuje na stałe na danym terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. OSK 883/04, publ.: LEX nr 164541). Ponadto art. 25 kc stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że §1 ust. 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przyznania stypendium o którym mowa w paragrafie 1 ust. 1 litera a i b uczniom uczęszczającym do szkół prowadzonych przez Gminę K. spełniającym kryteria określone uchwałą, nie będącym stałymi mieszkańcami Gminy K., narusza obowiązujące prawo. Umożliwia bowiem przyznanie stypendiów także osobom, które nie zamieszkują na terenie Gminy K., a więc nie wchodzą w skład jej wspólnoty samorządowej. Do takiego samego wniosku prowadzi wykładnia art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Przepis ten stworzył podstawę prawną do uchwalenia przez jednostki samorządu terytorialnego z własnej inicjatywy programów pomocy materialnej dla uczniów o charakterze motywacyjnym. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. (I OSK 1465/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który to pogląd podziela sąd w niniejszej sprawie, unormowanie to wyraźnie rozróżnia skalę przedsięwzięcia wskazując na możliwość tworzenia programów regionalnych i lokalnych. Programami lokalnymi będą przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu gminy lub powiatu, zaś programami regionalnymi przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu województwa. Gmina jest bowiem podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), powiat to lokalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym), zaś województwo to regionalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa). Wobec powyższego program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży stanowiący załącznik do uchwały Wójt Gminy Nr [...] z dnia [...] r. jest programem lokalnym w rozumieniu art. 90t ustawy o systemie oświaty. Zatem może dotyczyć wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy Gminy K.. Przepis art. 90t ustawy o systemie oświaty nie upoważnia gminy do tworzenia samodzielnie programu o innym charakterze, niż lokalny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1465/09 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 90t ust.2 ustawy o systemie oświaty z którego wynika, że na realizację programów jednostki samorządu terytorialnego przeznaczają środki własne. Przyjęcie, że podstawą finansowania programu wsparcia edukacji są środki własne gminy podkreśla lokalny charakter tego programu, jako przedsięwzięcia skierowanego do mieszkańców gminy tworzących lokalną wspólnotę samorządową. Artykuł 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty ustanawiając kompetencję dla jednostek samorządu terytorialnego do określania szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, w przypadku przyjęcia programów, o których stanowi ustęp pierwszy tego artykułu wiąże bezpośrednio uchwalone szczegółowe warunki udzielania pomocy dla dzieci i młodzieży z realizacją przyjętych programów lokalnych. Zatem przyjęta na mocy tego unormowania szczegółowe warunki służą realizacji m.in. lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Skoro natomiast w przypadku Gminy K. program może dotyczyć jedynie jej mieszkańców, to szczegółowe warunki jego realizacji muszą się odnosić jedynie do mieszkańców Gminy K.. Przyznanie więc w § 1 ust. 2 warunków szczegółowych przyjętych zaskarżoną uchwałą uprawnienia do korzystania z programu uczniom uczęszczającym do szkół prowadzonych przez Gminę K. spełniającym kryteria określone uchwałą, nie będących stałymi mieszkańcami Gminy K. narusza unormowanie art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U nr [...], poz. 1270 ze zmianami ) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, przepis ten nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Jednakże w przypadku skarg na uchwały jednostek samorządu gminnego do skarg na uchwały na mocy art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym odpowiednie zastosowanie ma art. 94 tej ustawy. Ten natomiast w zdaniu pierwszym ustępu pierwszego stanowi, że uchwała lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do treści ustępu czwartego tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Artykuł 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, o czym była mowa wyżej, stanowi normę kompetencyjną podjęcie uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, która określa tryb i zasady udzielania pomocy materialnej w ramach programów lokalnych bądź regionalnych. Zatem naruszenie tego przepisu przez paragraf pierwszy ustęp drugie zaskarżonej uchwały stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tego paragrafu w jego części naruszającej normę kompetencyjną, a dotyczącej przyznania stypendium o którym mowa w paragrafie 1 ust. 1 litera a i b uczniom uczęszczającym do szkół prowadzonych przez Gminę K. spełniającym kryteria określone uchwałą, nie będących stałymi mieszkańcami Gminy K., o czym działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Nie sposób natomiast podzielić poglądu Prokuratorach do nieważności paragrafu trzeciego ustęp pierwszy i paragrafu 5 ust.5 zaskarżonej uchwały poprzez wskazanie, że stypendium przyznawane jest na wniosek złożony przez dyrektora szkoły do której uczęszcza uczeń oraz, że ostateczną decyzje w sprawie przyznania stypendium przyznaje Wójt Gminy K.. Jak już wspomniano, zgodnie z art.90t ust.1 pkt.2 ustawy o systemie oświaty jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Z kolei stosownie do art. 90t ust.4 ustawy w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust.1, co w tym przypadku nastąpiło uchwałą Wójt Gminy nr [...] z dnia [...]. w sprawie utworzenia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także inne osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Sformułowanie "szczegółowe warunki udzielania pomocy", wskazuje jednoznacznie na techniczne aspekty jej udzielania, a więc wskazanie organów i sposobu, w jaki pomoc będzie przydzielana. Nie normuje natomiast formy przyznawania świadczeń przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W żadnym razie nie można też przyjąć, aby użyte w § 5 ust.5 uchwały sformułowanie zgodnie z którym ostateczną decyzję o przyznaniu oraz o jego wysokości podejmuje Wójt Gminy K. modyfikowało zasady określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Przy uwzględnieniu całej treści uchwały nie ulega wątpliwości, że pojęciu ostatecznej decyzji nie nadano normatywnej treści, ale zostało użyte w sensie swobody decyzyjnej organu stanowiącego organu gminy. Formy i zakres pomocy oznaczają m.in. wskazanie, czy pomoc będzie pieniężna, czy też rzeczowa - i w jaki sposób udzielana (np. refundacja bądź pokrywanie poniesionych kosztów, indywidualny przydział określonych środków rzeczowych, np. zeszytów bądź podręczników), a ponadto w jakiej wysokości (por. M. P. Ustawa o systemie oświaty. Komentarz., teza 4 komentarza do art. 90t, Lex Omega stan prawny na dzień [...] r.). Przy czym przepis ten nie ogranicza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego co do wyboru organów i sposobu, w jaki pomoc będzie przyznawana. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby w świetle unormowania art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty stypendia dla uzdolnionych dzieci i młodzieży były przyznawane na wniosek złożony przez dyrektora szkoły do której uczęszcza uczeń. Tym samym nie można stwierdzić, aby naruszono art. 61 § 1 kpa przyjmując, iż procedurę przyznania stypendium inicjuje wniosek dyrektora szkoły, do której uczęszcza uczeń. Z tych względów skargę w części dotyczącej § 3 ust.1 i 5 ust.5 uchwały na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.